4. Acţiune având ca obiect constatarea încetării de drept a mandatului de primar.

Decizia civilă nr.19/19.01.2011

                                                                                                   Dosar nr.734/88/2010

Prin cererea înregistrată la Tribunalul Tulcea sub nr.734/88/2010, reclamantul D.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Prefectul Judeţului Tulcea anularea Ordinului nr.118/24 februarie 2010, prin care s-a constatat încetarea calităţii sale de primar al comunei Horia, ca fiind nelegal.

         S-a susţinut în motivarea acţiunii că, prin Sentinţa penală nr. 1088/10.10.2008 a Judecătoriei Tulcea, rămasă definitivă în dosarul nr. 6368/327/2007 a Judecătoriei Tulcea, a fost condamnat la o pedeapsă de 1 an şi 6 luni închisoare, cu suspendarea condiţionată a executării pedepsei privative de libertate.

         S-a mai arătat că prin Ordinul Prefectului judeţului Tulcea nr.118/24 februarie 2010 s-a constatat în mod nelegal, încetarea de drept a mandatului de primar, făcându-se o interpretare greşită a Legii nr.393/2004, fără a se face o distincţie între cele două moduri de existenţă ale pedepsei închisorii, respectiv modul privativ de libertate şi modul de suspendare a executării pedepsei închisorii.

         Totodată, s-a solicitat şi suspendarea executării actului administrativ atacat.

         In dovedirea acţiunii, reclamantul a depus la dosar, Ordinul nr.118/24 februarie 2010 emis de Prefectul judeţului Tulcea.

         Prefectul judeţului Tulcea a depus la dosar actele care au stat la baza emiterii Ordinului nr.118, respectiv adresa nr.P.783/14.12.2009, referat nr. 2550/21.12.2009, Sentinţa penală nr.1088/10 octombrie 2008 a Judecătoriei Tulcea, pronunţată în dosarul nr.6368/327/2007, Decizia penală nr.639/P/29 octombrie 2009.

         Prin Sentinţa civilă nr. 2249/17.09.2010 pronunţată de Tribunalul Tulcea s-a respins acţiunea promovată de reclamantul D.A., ca nefondată.

         Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a reţinut că prin Sentinţa penală nr.1088 din 10 octombrie 2008 pronunţată de Judecătoria Tulcea în dosarul nr.6368/327/2008, reclamantul a fost condamnat la o pedeapsă de 1 an şi 6 luni închisoare, cu suspendarea condiţionată a executării pedepsei, pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor.

         Prin Decizia penală nr.81/26.06.2009 a Tribunalului Tulcea, s-a menţinut hotărârea instanţei de fond, hotărâre ce a rămas definitivă prin Decizia penală nr. 639/P/29.10.2009 a Curţii de Apel Constanţa, respingându-se recursul declarat de D.A.

         Prin Ordinul nr.118/24.02.2010 emis de Prefectul judeţului Tulcea, s-a constatat încetat de drept mandatul de primar al comunei H., judeţ Tulcea, avându-se în vedere referatul secretarului comunei întocmit conform art.16 alin. 2 din Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

         Ordinul Prefectului privind încetarea calităţii de primar a reclamantului este emis legal, în conformitate cu dispoziţiile art.15 alin. 2 lit. e) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art.69 alin.2 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală potrivit cărora calitatea de primar încetează de drept în cazul condamnării prin hotărâre judecătorească la o pedeapsă privativă de libertate.

         Tribunalul a reţinut că reclamantul a fost condamnat la o pedeapsă cu închisoarea, iar faptul că instanţa a dispus suspendarea condiţionată a executării pedepsei pe o anumită durată, conform art.81 Cod penal, nu înseamnă că modalitatea de executare a pedepsei închisorii are efect asupra dispoziţiilor art. 15 alin. 2 lit. e) din Legea nr.393/2004 şi art.69 alin. 2 din Legea nr.215/2001.

         Şi aceasta pentru că, dispoziţiile Legii nr.393/2004 nu fac distincţie dacă modalitatea de executare este cu închisoare ori cu suspendare a executării pedepsei ci prevăd doar situaţia condamnării la o pedeapsă privativă de libertate fără a interesa modalitatea de executare, pentru că relevantă este aplicarea pedepsei care atrage încetarea mandatului de ales local nu şi forma în care se execută pedeapsa.

         Interpretarea pe care reclamantul o dă dispoziţiilor art.15 alin.2 lit.e) din Legea nr.393/2004, respectiv că, încetarea de drept a mandatului de primar ar interveni doar în situaţia în care pedeapsa închisorii s-ar executa cu detenţie şi nu în situaţia suspendării executării pedepsei închisorii, nu a fost reţinută de instanţă pentru că aplicarea pedepsei închisorii, indiferent în ce modalitate se execută, face ca primarul să devină incompatibil cu funcţia de demnitate publică pe care nu o poate exercita o persoană condamnată pentru o faptă penală.

         Pentru considerentele arătate, a fost respinsă acţiunea reclamantului în totalitate, atât în ce priveşte anularea Ordinului Prefectului, cât şi a suspendării executării acestuia.

         Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul D.A, care a criticat-o ca fiind nelegală.

         În motivarea recursului s-a arătat că, atât prefectul ca si prima instanţa şi-au îngăduit, printr-un exces de interpretare în detrimentul legii, sa facă o echivalenţă totală şi absolută, între noţiunea de "pedeapsa privativa de libertate" si aceea de "suspendare condiţionata a executării pedepsei Închisorii" .

Consideră că instanţa de fond a reţinut greşit ca legea aleşilor locali nu distinge între modalităţile pedepsei închisorii atunci când se refera la încetarea calităţii de primar, apreciind că numitorul comun al suspendării condiţionate a executării pedepsei închisorii este privarea de libertate şi nu pedeapsa închisorii, ca pedeapsă principala.

În codul penal, noţiunea de pedeapsă privativă de libertate este reglementată în mod distinct şi nu se confundă sub nici o formă cu regimul juridic al suspendării condiţionate a pedepsei cu închisoarea, iar ambele sunt doar doua forme de existenta ale pedepsei închisorii, ca pedeapsă principală.

Într-adevăr Legea nr.393 din 28 septembrie 2004 privind Statutul aleşilor locali în art. 15.(1) arata „calitatea de primar încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului când are loc condamnarea, acestuia prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Persoanele condamnate la o pedeapsa privativa de libertate executa pedeapsa cu închisoarea în secţii anume destinate în cadrul penitenciarelor, în funcţie de regimul de executare stabilit potrivit legi.

Persoanele condamnate cu suspendarea condiţionata a executării pedepsei închisorii se supun unui cu totul alt regim juridic decât cel reglementat pentru executarea pedepsei privative de libertate.

De aceea, precizarea din Legea nr.393/2004, după care calitatea de primar încetează de drept, când are loc condamnarea, la o pedeapsă privativă de libertate, trebuie înţeleasă, tocmai prin distincţia evidentă dintre aceste două moduri de existenţă ale pedepsei închisorii - modul privativ de libertate şi modul de suspendare al pedepsei închisorii.

Daca legiuitorul ar fi făcut trimitere la "pedeapsa închisorii” într-adevăr in cauza de fata nu conta modalitatea de individualizare a pedepsei închisorii, dar in textul legal nu se face o trimitere la general ci dimpotrivă se menţionează o modalitate particulara a pedepsei închisorii, respective privarea de libertate.

Daca legiuitorul ar fi precizat in textul legal "calitatea de primar încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului când are loc condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă cu închisoarea", atunci într-adevăr legea se referea, la oricare dintre modalităţile de individualizare ale pedepsei închisorii, la privarea de libertate sau la suspendarea condiţionata sau la suspendarea sub supraveghere.

Dimpotrivă legiuitorul s-a referit limitativ si exclusiv, numai la una din formele de individualizare a pedepsei închisorii, respectiv, la cazul special al pedepsei închisorii, privarea de libertate nu si la cazul special al pedepsei închisorii, suspendarea condiţionata a executării acesteia.

Cum legiuitorul s-a referit limitativ si exclusiv numai la una din formele de individualizare a pedepsei închisorii si nu s-a referit în general, la pedeapsa cu închisoarea, rezulta ca legiuitorul a particularizat, ca a precizat în mod special numai o anumita forma a pedepsei închisorii, ca netăgăduit a desprins din general, particularul, adică din pedeapsa închisorii - ca pedeapsa prevăzuta de codul penal a reţinut doar o forma de existenta a acesteia, aceea referitoare la pedeapsa privativa de libertate.

Rezultă aşadar, că legiuitorul nu a intenţionat să dispună încetarea mandatului de primar în cazul în care acesta a fost condamnat definitiv la pedeapsa închisorii cu suspendarea condiţionată şi că textul legal invocat nu se aplică în cazul primarului condamnat la pedeapsa închisorii cu suspendarea executării acesteia, motiv pentru care solicită  admiterea recursului, modificarea hotărârii atacate în sensul admiterii acţiunii si anularea Ordinului nr.118/24 februarie 2010.

Intimatul pârât legal citat a depus la dosar întâmpinare, invocând pe cale de excepţie inadmisibilitatea recursului declarat de intimatul reclamant, întrucât dispoziţiile art.69 alin.5 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, prevăd că hotărârea primei instanţei este definitivă şi irevocabilă.

În acest sens invocă Decizia Curţii Constituţionale nr.239/02.03.2008, din care rezultă că, legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţi de exercitare a drepturilor procesuale, fără ca prin aceasta să fie îngrădit accesul liber şa justiţie. Or, excluderea căilor de atac în cazul examinat a fost impusă de necesitatea soluţionării prompte a unei situaţii foarte importante pentru orice comunitate dintr-un stat democratic, cea a încetării înainte de termen a mandatului de primar. mai mult decât atât, accesul liber la justiţie nu presupune accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate căile de atac.

Modalitatea de contestare în justiţie a Ordinului Prefectului nr. 118/2010 de constatare a încetării de drept a mandatului de primar reprezintă o procedură specifică de contestare şi soluţionare a unui astfel de litigiu, natura cauzelor suspuse controlului judecătoresc impunând o rezolvare promptă şi definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanşării procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor locale.

Apreciază intimatul că, dispoziţiile art.69 alin.5 din Legea nr.215/2001, conţin norme de procedură specială, derogatorii de la dreptul comun, adoptate de legiuitor în temeiul art.126 alin.2 din Constituţie şi care nu îngrădesc exercitarea dreptului la folosirea căilor de atac legale şi nu contravin principiului accesului liber la justiţie.

Pe fond, solicită respingerea recursului declarat de reclamant ca neîntemeiat şi menţinerea hotărârii pronunţată de instanţa de fond ca fiind legală şi temeinică.

Solicită să se observe că, Ordinul nr.118/2010 emis de pârât,  şi prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de primat al reclamantului a avut în vedere referatul secretarului comunei Horia întocmit conform art.16 alin.2 din Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali.

Dispoziţiile Legii nr.393/2004 se referă la condamnarea la o pedeapsă privativă de liberate şi nu fac distincţie asupra executării acestei pedepse sau a suspendării acesteia. Condiţia esenţială este ce a condamnării la o pedeapsă privativă de libertate fără a interes modalitatea de executare, pentru că relevantă este aplicarea pedepsei care atrage încetarea mandatului de ales local, şi nu forma în care se execută pedeapsa.

Analizând cu prioritate, în temeiul dispoziţiilor art. 137 (1) Cod procedură civilă excepţia inadmisibilităţii recursului, Curtea constată următoarele:

Prin Ordinul nr.118/24.02.2010 emis de Prefectul judeţului Tulcea s-a constatat încetat de drept mandatul de primar al comunei H., judeţ Tulcea, avându-se în vedere referatul secretarului comunei întocmit conform art.16 alin. 2 din Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali.

         Ordinul Prefectului privind încetarea calităţii de primar a reclamantului a fost emis în conformitate cu dispoziţiile art.16 alin.1 din Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali şi art.69 alin.2 teza I din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, potrivit cărora calitatea de primar încetează de drept în cazul condamnării prin hotărâre judecătorească la o pedeapsă privativă de libertate.

În conformitate cu dispoziţiile  art.15 din Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali:

         (2) Calitatea de primar şi, respectiv, de preşedinte al consiliului judeţean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri:

         a) demisie;

          b) incompatibilitate;

          c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;

         d) *** Abrogată

           e) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;

           f) punerea sub interdicţie judecătorească;

          g) pierderea drepturilor electorale;

          g¹) pierderea, prin demisie, a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales;

          h) deces.

În conformitate cu dispoziţiile  art.69 al.2-5 din Legea nr. 215/2001:

          (2) Mandatul primarului încetează de drept în condiţiile legii statutului aleşilor locali, precum şi în următoarele situaţii:

          a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;

         b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

         (3) În cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.

         (4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.

         (5) Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

Dispoziţiile  art. 16din Legea nr. 393/2004 stabilesc că:

         (1)În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.

         (2)Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al oraşului, precum şi actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.

Procedura emiterii actului, prin care se constată intervenită cauza care determină încetare de drept, ope legis, a mandatului de primar este aceeaşi atât în situaţiile prevăzute de art.69 al.2-5 din Legea nr.215/2001 cât şi în situaţiile prevăzute de art.15 din Legea nr.393/2004. În atare situaţie şi procedura contestării în instanţă, precum şi căile  de atac reglementate de legiuitor sunt aceleaşi.

Prevederile art.21 alin.(1) şi (2) din Constituţia României, permit oricărei persoane accesul la justiţie pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime şi interzic îngrădirea prin lege a exercitării acestui drept. Totodată, normele constituţionale ale art. 129 garantează dreptul la folosirea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, drept exercitat însă în formele şi modalităţile prevăzute de lege.

Aşadar, potrivit art.69 alin.(4) din Legea nr.215/2001, ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ, contestaţia adusă spre soluţionare în faţa instanţei de judecată constituind însăşi modalitatea specifică şi concretă prevăzută de legiuitor pentru a ataca în justiţie actul administrativ vătămător - în speţă, ordinul prefectului. Totodată, este de remarcat că pe parcursul soluţionării contestaţiei de către instanţa de contencios administrativ ambele părţi din litigiu - atât primarul, cât şi prefectul - îşi pot exercita neîngrădit drepturile şi garanţiile procesuale specifice procesului echitabil într-un stat democratic, astfel că nu se poate susţine încălcarea accesului liber la justiţie sub toate aspectele sale.

Controlul judecătoresc reprezintă dreptul şi obligaţia pe care le au instanţele judecătoreşti de a verifica, în cazurile, în condiţiile şi cu procedura stabilite de lege, legalitatea ori temeinicia, sau numai legalitatea unor acte care emană de la organe ce nu fac parte din sistemul judiciar. Atât timp cât, sub imperiul garanţiei constituţionale, legea prevede o modalitate concretă şi efectivă de acces la instanţă a părţii interesate, nu sunt încălcate prevederile art.21 alin. (1) din Constituţie.

În acest sens s-a pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr.239/4.03.2008 care a concluzionat că modalitatea de contestare în justiţie a ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar, procedura specifică de contestare şi de soluţionare a acestor litigii este în mod firesc caracterizată prin celeritate, natura cauzelor supuse controlului judecătoresc impunând o rezolvare promptă şi definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanşării procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor locale.

Aceasta este raţiunea pentru care termenele ce caracterizează această procedură specială sunt mai scurte decât cele întâlnite în procedura de drept comun şi tot din aceleaşi considerente este admisă excepţia de la obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, specifică, de altfel, contenciosului administrativ.