26. Suspendare executare act administrativ emis de autoritate până la soluţionarea irevocabilă a cauzei. Excepţia necompetenţei funcţionale a Secţiei de contencios administrativ.

                                                                                                   Decizia civilă nr.120/23.02.2011

                                                                                                         Dosar nr.10470/118/2010

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa la data de 24.08.2010, sub nr.10470/118/2010, reclamantul P.D a solicitat, in contradictoriu cu AJOFM Constanţa, anularea Dispoziţiei nr.4113/29.06.2010 si a Deciziei de imputare nr.428/30.07.2010, precum si suspendarea executării actelor administrative invocate până la soluţionarea definitivă si irevocabilă a cauzei.

In subsidiar, a formulat cerere de chemare in garanţie a AJOFMsi obligarea acesteia la plata sumei imputate reclamantului.

         In motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că in data de 01.12.2007 a fost numit in funcţia publică de director executiv adjunct la Direcţia Managementul Pieţii Muncii din cadrul AJOFM Constanţa. Prin Ordinul nr.281/24.04.2009 s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu. În aceste condiţii, potrivit Legii nr.76/2002 reclamantul a beneficiat de indemnizaţie de şomaj. Ca urmare a dispozitivului Sentinţei civile nr.577/ca/2009 a fost emis Ordinul nr.348 din 24.06.2010, prin care s-a dispus reintegrarea, începând cu data de 24.06.2010 in funcţia deţinută anterior.

La data de 28.06.2010 a fost emisă Dispoziţia nr.4113/2010 si Decizia de imputare nr.327/2010 prin care s-a dispus încetarea plăţii indemnizaţiei de şomaj retroactiv si obligarea la restituirea sumei încasate.

         Faţă de motivele de nelegalitate ale Dispoziţiei nr.4113/29.06.2010, a susţinut că nu este motivată, nu se specifică in nici un fel motivul pentru care reîncadrarea reclamantului ar constitui motiv de revocare retroactivă a acordării indemnizaţiei de şomaj, in condiţiile in care se poate dispune încetarea plăţii doar de la data încadrării. Totodată, prin această decizie, in mod nelegal s-a dispus încetarea acordării indemnizaţiei in mod retroactiv de la data de 11.06.2009, ceea ce constituie o anulare mascată a deciziei prin care s-a dispus iniţial acordarea indemnizaţiei de şomaj, deşi aceasta intrase in circuitul civil si produse efecte juridice. Reîncadrarea reclamantului in funcţia deţinută anterior s-a dispus prin Ordinul nr.348/24.06.2010. In aceste condiţii data de la care urmează a înceta plata indemnizaţiei este data reîncadrării definitive, potrivit art.44, lit.a.

         Referitor la Decizia de imputare nr.327/28.06.2010, aceasta nu este motivată si nu sunt îndeplinite condiţiile art.47 din Legea nr.76/2002; faţă de dispoziţiile art.106 din legea nr.188/1999 raportarea cuantumului despăgubirilor materiale la salariile de care ar fi beneficiat funcţionarul public nu schimbă caracterul acestora si nu conduc la asimilarea acestor salarii. În subsidiar, solicită admiterea cererii de chemare in garanţie a ANOFM, in calitatea sa de emitent a ordinului nr.281/24.04.2009 cu consecinţa obligării la plata sumei imputate reclamantului, in temeiul art.998 Cciv.

         A apreciat reclamantul că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art.15 din Legea nr.554/2004: cazul bine justificat fiind determinat de lipsa motivării actelor administrative, încălcarea principiului retroactivităţii, încălcarea art.44 si 47 din Legea nr.76/2002. Cu privire la noţiunea de pagubă iminentă apreciază că sumele acordate prin hotărârea judecătorească vor fi achitate in trei tranşe, începând cu anul 2012, in îngrijirea reclamantului se afla tatăl acestuia, bolnav de cancer si necesita îngrijiri speciale, o eventuală executare a actelor atacate fiind de natură a produce grave prejudicii si familiei sale.

         Pârâta AJOFM Constanţa a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia necompetentei materiale a Secţie comerciale si contencios administrativ, faţă de dispoziţiile art.119 din Legea nr.76/2002, excepţia prematurităţii cererii de suspendare, faţă de dispoziţiile art.34, lit.a si b din Ordinul nr.279/2004.

Cu privire la fondul cauzei s-a arătat ca, dispoziţia nr.4113/3010 a fost dată in mod legal, motivat de faptul că perioada pentru care a primit indemnizaţia de şomaj a fost 11.06.2009-31.05.2010, iar restituirea indemnizaţiei se face începând cu data naşterii dreptului de acordare. Această motivare a dus la îndeplinirea unei duble calităţi : de şomer si salariat; faţă de dispoziţiile art.44 si 47 decizia de imputare nr.327/2010 a fost emisă in mod legal.

         Chemata in garanţie AJOFM a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare in garanţie. În cauză nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale, Ordinul nr.281/24.04.2009 fiind emis in aplicarea OUG nr.37/2009. Totodată actele administrative contestate de reclamant nu au avut temei ordinul nr.281/2009. Nu se poate stabili o legătura de cauzalitate intre îndeplinirea obligaţiilor stabilite in sarcina ANOFM si emiterea de către această instituţie a dispoziţiei 4113/2010 si deciziei de imputare nr.428/30.07.2010. Cu privire la debitul constatat a fi produs la bugetul asigurărilor de şomaj, nu poate constitui un prejudiciu cauzat de ANOFM, suma menţionată reprezentând indemnizaţie de şomaj acordată in mod necuvenit.

         S-a invocat lipsa calităţii procesual pasive a ANOFM, faţă de capetele de cerere privind anularea si suspendarea executării actelor administrative, faţă de dispoziţiile art.1 alin.1, art.5 alin.1 lit.a din Legea nr.202/2006, art.18 lit.j si art.24 alin.5 din HG nr.1610/2006, art.38 si 39, art.47 alin.1 si alin.2 din Legea nr.76/2002.

         Pe fondul cauzei, a arătat că, faţă de redobândirea de către reclamant a statutului de salariat, ca urmare a reintegrării acestuia in funcţia publică de conducere deţinută anterior, s-a făcut aplicarea art.44 lit.a privind încetarea indemnizaţiei de şomaj. Cu privire la cererea de suspendare nu există elemente de natură a determina îndoieli serioase asupra legalităţii actelor administrative si nici existenta unei pagube iminente, actele medicale depuse la dosar nefiind in măsură să conducă la ideea ca tatăl reclamantului nu ar beneficia de asistenţă medicală gratuită, in condiţiile legii.

Din oficiu, s-a dispus ataşarea documentaţiei ce a stat la baza emiterii actelor administrative contestate, răspunsul fiind ataşat la dosar.

         La termenul de judecată din 02.12.2010, instanţa a respins excepţia necompetentei funcţionale a Tribunalului Constanţa - Secţiei comerciale si de contencios administrativ; excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare in garanţie a apreciat-o ca fiind o apărare de fond ce urmează a fi avută in vedere la soluţionarea cauzei, asupra excepţiei lipsei calităţii procesual pasive, faţă de cererea de chemare in judecată si precizările reclamantului, instanţa a constatat că ANOFM nu are calitate procesual pasivă in acţiunea principală, chiar dacă poate formula apărări, ci vizează numai obligarea la plata sumei imputate reclamantului, astfel că excepţia a fost respinsă ca lipsita de obiect.

Prin Sentinţa civilă nr.1554/CA/02.12.2010 Tribunalul Constanţa a respins excepţia prematurităţii cererii de suspendare a actelor administrative şi, în temeiul art.15 din Legea 554/2004 a admis cererea reclamantului, dispunând suspendarea Dispoziţiei nr.4113/29.06.2010 şi a Deciziei de imputare nr.428/30.07.2010 emise de AJPFM Constanţa, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunţa această hotărâre, tribunalul a reţinut următoarele:

Excepţia prematurităţii cererii de suspendare a fost respinsă pentru următoarele considerente:

In speţa, a fost emisă dispoziţia nr.4113/2010 si decizia de imputare nr.327/2010 prin care s-a dispus încetarea plăţii indemnizaţiei de şomaj retroactiv si obligarea la restituirea sumei încasate. Potrivit art.34 lit.a si b din Ordinul nr.279/2004 deciziile de imputare constituie titluri executorii. Faptul că nu suntem in prezenta unei contestaţii la executare nu are nici o relevanţă, pârâta confundând art.403 Cpc, cu art.15 din Legea nr.554/2004, ce constituie o lege cu caracter special. Suspendarea executării actului administrativ se justifică prin urgenţa si caracterul provizoriu al măsurii si nu are legătură cu executarea silită a acestuia. Suspendarea actului administrativ vizează chestiuni de legalitate, pe când suspendarea executării vizează chestiuni legate de desfăşurarea procedurii, prevăzuta de art.371¹ si urmat. Cpc.

Tocmai pentru că actul administrativ constituie titlu executoriu si poate fi pus oricând in executare, reclamantul are interes de a solicita suspendarea aplicării acestuia.

Cu privire la fondul cererii de suspendare s-a reţinut:

Prin Ordinul nr.557/26.11.2007 reclamantul P.D a fost numit in funcţia publică de director executiv adjunct la Direcţia Managementul Pieţii Muncii din cadrul AJOFM Constanţa, iar prin Ordinul nr.281/24.04.2009, s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu.

Prin Decizia nr.3196/26.06.2009 s-a stabilit in favoarea reclamantului dreptul la indemnizaţia de şomaj începând cu 11.06.2009. Prin sentinţa civilă nr.577/ca/2009 a Curţii de Apel Constanţa, rămasă definitivă prin decizia nr.2358/06.05.2010, s-a dispus anularea Ordinului nr.281/2009, repunerea părţilor in situaţia anterioară si obligarea pârâtei la plata de despăgubiri.

Ca urmare a acestui dispozitiv a fost emis Ordinul nr.348/24.06.2010, prin care s-a dispus reintegrarea reclamantului, începând cu data de 24.06.2010 in funcţia deţinută anterior. La data de 28.06.2010 a fost emisă dispoziţia nr.4113/2010 prin care s-a dispus încetarea plăţii indemnizaţiei de şomaj începând cu data de 11.06.2009 si decizia de imputare nr.327/2010 prin care a fost obligat la restituirea sumei încasate.

Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumţia de legalitate, fiind el însuşi un titlu executoriu. Suspendarea actului administrativ, ca operaţiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu. Astfel suspendarea actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor si intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competenta va cenzura legalitatea actului, consacrata prin mai multe instrumente juridice internaţionale.

Din acest punct de vedere legea română răspunde recomandărilor Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuţia instanţei de a ordona măsuri provizorii de protecţie a drepturilor si intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice. Însă, simpla referire la instrumentele juridice nu poate fundamenta, prin ea însăşi, luarea unei masuri provizorii, reclamantul trebuind să facă dovada existenţei „cazului bine justificat” si a „pagubei iminente”.

In ceea ce priveşte existenţa unui caz bine justificat, potrivit art.2 lit. t din L.nr.554/2004, acesta vizează ” împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”. Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, in urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că in cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi depuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

         Sub acest aspect, s-a apreciat că împrejurările concrete de fapt şi de drept în care actele contestate au fost emise creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestora, susţinerile reclamantului având caracterul unor indicii de natură aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actelor administrative supuse controlului judiciar.

In privinţa condiţiei „pagubei iminente” instanţa  a reţinut că simpla afirmare că prin executarea deciziei reclamantul a rămas fără venituri nu este suficientă si concludentă, paguba însemnând consecinţa executării si nu executarea însăşi. Altfel s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenta producerii unei pagube este presupusă in majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce contravine caracterului de excepţie al instituţiei suspendării. Însă, faptul că deşi reclamantul beneficiază de despăgubiri, egale cu salariile de care ar fi beneficiat, ce au fost amânate la plată, pe o perioada de 2 ani începând cu anul 2012, suma imputată - 11602 lei urmează a avea aplicare imediată, că are in întreţinere tatăl bolnav, ce necesita îngrijiri medicale speciale, îngrijiri ce presupun eforturi financiare, dată fiind situaţia precară a sistemului de sănătate si certitudinea, că faptic, asistenţa medicală nu mai este gratuită. Totodată, s-a mai reţinut că reclamantul este funcţionar public, remuneraţia fiind micşorată ca urmare a efectelor crizei economice, astfel că o eventuală imputaţie a sumei menţionate ar conduce la prejudicii serioase asupra existenţei materiale a familiei reclamantului.

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a declarat recurs pârâta AJOFM Constanţa, în temeiul art.304 pct.8 şi 9 Cod de procedură civilă, criticând-o ca fiind nelegală şi netemeinică pentru următoarele motive:

             În mod greşit s-a reţinut natura cauzei ca fiind de contencios administrativ. Având in vedere obiectul cererii de chemare in judecată, respectiv anularea unei dispoziţii date in baza Legii nr.76/2002 şi a deciziei de imputare prin care s-a solicitat restituirea unei sume constituind încasare necuvenita a indemnizaţiei de şomaj, instanţa competentă a soluţiona cauza este Secţia Civilă a Tribunalului Constanţa – complete specializate în cauze privind conflicte de Muncă si asigurări sociale, potrivit prevederilor art.119 din Legea nr.76/2002, actualizată coroborate cu dispoziţiile art.36(3) din Legea nr.304/2004 actualizată.

          În mod greşit instanţa de fond a admis cererea de suspendare executării Dispoziţiei nr.4113/29.06.2010 si a Deciziei de imputare nr.428/30.07.2010 până la soluţionarea definitivă si irevocabilă a cauzei.

Faţă de prevederile art.34 lit.a si b) din Ordinul nr.279/2004, nu ne aflam in prezenta unei contestaţii la executare, neexistând o executare silită în curs, ceea ce ar presupune o somaţie, fie o poprire, ceea ce in speţa de faţă nu există, reclamantului comunicându-i-se doar un act administrativ.

Neexistând o executare silită, nu se putea cere o suspendare la executare.

Intimatul reclamant, legal citat, nu a depus întâmpinare.

Examinând recursul prin prisma criticilor aduse hotărârii dar şi potrivit  dispoziţiilor art.304 pct.8 şi 9 C.pr.civ. şi art.304¹ din Codul de procedură civilă Curtea constată că este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal reclamantul a solicitat anularea a două decizii emise de AJOFM Constanţa prin care s-a dispus, pe de o parte, încetarea plăţii indemnizaţiei de şomaj iar pe de altă parte s-a stabilit în sarcina acestuia suma de 11608 lei cu titlu de indemnizaţie de şomaj încasată necuvenit. A mai solicitat şi suspendarea executării acestor două decizii.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta a invocat excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei de contencios administrativ a Tribunalului Constanţa în soluţionarea acţiunii, susţinând că potrivit dispoziţiilor art.119 din Legea nr.76/2002, competenţa îi revine secţiei civile, unui complet specializat în conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Prima instanţă a respins excepţia invocată de pârâtă, motivând că, în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art.119 alin.2 din Legea nr.76/2002, ci sunt incidente dispoziţiile art.119 alin.1 din Legea nr.76/2002, coroborate cu art.1 din Legea nr.554/2004, fără însă a arăta de ce a ajuns la această concluzie. Prin urmare a trecut la analizarea cererii de suspendare a executării actelor contestate în conformitate cu dispoziţiile art.14 şi 15 din Legea nr.554/2004.

Examinând excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei de contencios administrativ a Tribunalului Constanţa, reiterată de pârâtă în motivele de recurs, Curtea constată că aceasta este fondată.

         Potrivit dispoziţiilor art. 119 din Legea nr.76/2002,

    (1) Litigiile rezultate ca urmare a aplicării prevederilor prezentei legi se soluţionează de către instanţele judecătoreşti competente, potrivit legii.

    (2) Litigiile privind stabilirea şi plata indemnizaţiei de şomaj se soluţionează în regim de urgenţă, potrivit normelor procedurale prevăzute pentru conflictele de drepturi, chiar dacă prin lege specială se prevede altfel.

         Se constată că Legea nr.76/2002 conţine o reglementare generală în ceea ce priveşte competenţa soluţionării litigiilor rezultate din aplicarea celorlalte prevederi pe care le conţine şi o reglementare specială în ceea ce priveşte competenţa soluţionării litigiilor referitoare la indemnizaţia de şomaj.

         Această diferenţiere nu este întâmplătoare întrucât, analizând conţinutul legii, se constată că aceasta reglementează atât măsurile pentru realizarea strategiilor şi politicilor elaborate în vederea protecţiei persoanelor pentru riscul de şomaj cât şi cele ale asigurării unui nivel ridicat al ocupării şi adaptării forţei de muncă la cerinţele pieţei muncii.

 Iar potrivit dispoziţiilor art.110 Încălcarea prevederilor prezentei legi atrage, după caz, răspunderea disciplinară, materială, civilă, contravenţională sau penală.

Prin urmare, pe lângă reglementările specifice indemnizaţiei de şomaj legea cuprinde şi norme cu privire la creşterea şanselor de ocupare a persoanelor în căutarea unui loc de muncă şi la stimularea angajatorilor pentru încadrarea în muncă a şomerilor a căror încălcare poate atrage diferite forme de răspundere, litigiile rezultate putând fi soluţionate de instanţe diferite din punct de vedere al competenţei funcţionale.

În virtutea acestui fapt, legiuitorul a înţeles să prevadă o competenţă specială în ceea ce priveşte soluţionarea litigiilor ce au ca obiect indemnizaţia de şomaj, stabilind o procedură urgentă, specifică litigiilor privind conflictelor de drepturi ce sunt soluţionate de secţiile civile ale tribunalelor.

         Curtea constată astfel, că instanţa de contencios administrativ, prin încălcarea competenţei prevăzută de lege, a procedat la soluţionarea cererii de suspendare a executării deciziilor contestate.