avocats.ro
jurisprudență
 
 
 
 
Funcţionari publici. Acte ale administraţiei publice judeţene. Acord colectiv de muncă. Acordarea nelegală a unor sporuri.
 
Legea nu conferă autorităţii publice deliberative atribuţii în stabilirea elementelor de salarizare pentru personalul propriu, indiferent de denumirea lor.
 
Curtea de Apel Cluj, Secţia a Il-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal,  
decizia nr. 1679 din 2 martie 2012
 
Prin sentinţa civilă nr.3734 din 09.09.2011 a Tribunalului Cluj a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect: anularea Încheierii nr. VI.47/08.02.2011 a Curţii de Conturi a României; anularea în parte - pct.2 a Deciziei nr. 39/18.11.2010 a Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Cluj.
Pentru a pronunţa această sentinţă, tribunalul a reţinut următoarele:
In jurisprudenţa Secţiei de Contencios Administrativ si Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, s-a reţinut în mod constant împrejurarea că reclamantul care a chemat în judecată în calitate de pârâtă si o autoritate publică centrală, nu atrage în mod automat competenţa de judecată a cauzei în primă instanţă în favoarea curţii de apel (Decizia nr. 816/08.02.2007).
Aşa cum rezultă din acţiunea formulată de reclamant, acesta a solicitat si anularea Încheierii nr. VI pct.47/08.02.2011 emisă de Curtea de Conturi a României prin care a fost respinsă contestaţia înregistrată sub nr. 17402/22.11.2010 formulată de preşedintele Consiliului Judeţean Cluj împotriva măsurii dispuse la pct.2 din Decizia nr. 39/18.11.2010, emisă de Camera de Conturi a Judeţului Cluj.
Astfel, actul prin care s-a dispus măsura este Decizia nr. 39/18.11.2010 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Cluj, motiv pentru care instanţa apreciază că operează regula prorogării de competenţă prev.de art. 17 Cod Procedură Civilă întrucât cererea de anulare a acestei dispoziţii are un caracter accesoriu iar acest act este actul administrativ în funcţie de care se determină instanţa competentă potrivit art.10 alin.l din Legea nr. 554/2004 şi nu încheierea emisă de Curtea de Conturi a României prin care a fost soluţionată contestaţia reclamantului împotriva acestuia.
Din aceste considerente instanţa a dispus respingerea ca nefondată a excepţiei necompetenţei materiale a Tribunalului Cluj.
Analizând pe fond acţiunea formulată de reclamant prin prisma motivelor învederate, a actelor si lucrărilor dosarului, instanţa a reţinut următoarele:
Prin procesul-verbal de constatare din 26.10.2010 înregistrat de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judetului Cluj sub nr. 1521 s-a consemnat plata nelegală în anul 2009 a unor sporuri si drepturi în bani acordate personalului propriu al entităţii audiate, în baza acordului colectiv de muncă si respectiv contractului colectiv de muncă, fără a fi aprobată de Consiliul Judetean Cluj sau prin dispozitia presedintelui astfel: spor de fidelitate si loialitate faţă de instituţie în cuantum de 275 lei/300 lei/lună acordate funcţionarilor publici si personalului contractual; ţinută decentă în cuantum de 440 lei/550 lei/trimestru pentru fiecare salariat; prima de vacanţă acordată nelegal personalului contractual la nivelul unui salariu de bază brut realizat în luna anterioară si plecării în concediu; alimentaţie de protecţie, masă caldă în cuantum de 15 lei/17 lei/zi pentru fiecare angajat; ajutor de sărbători (Crăciun si Paste) acordat salariaţilor în cuantum de 400 lei/600 lei pentru fiecare angajat; primă pentru refacerea capacităţii de muncă si a sănătăţii în cuantum de 1600 lei/an.
Totodată, s-a consemnat acordarea nelegală în anul 2009 a indemnizaţiei de dispozitiv în procent de 25% din salariul de bază, pentru funcţionarii publici si personalului contractual, în baza Hotărârii Consiliului Judeţean nr. 136/28.06.2007 si nr. 158/31.07.2007.
Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Cluj examinând abaterile de la legalitate si regularitate consemnate în procesul-verbal de constatare nr.16070/26.10.2010 încheiat în urma acţiunii de audit financiar asupra contului anual de execuţie bugetară pe anul 2009 la Consiliul Judeţean Cluj, prin Decizia nr. 39/18.11.2010 a statuat la pct.2 că au fost acordate personalului propriu al entităţii indemnizaţii, sporuri si alte drepturi în bani în sumă brută totală de 1.774.688 lei care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituţiile bugetare, astfel:
Potrivit contractelor/acordurilor colective de muncă şi a actelor adiţionale la acestea, au fost acordate drepturi salariale care exced cadrului legal în sumă totală de 1.253.919 lei, fără a fi aprobate de Consiliul Judeţean ori prin dispozitia presedintelui si se referă la: spor de fidelitate si loialitate în sumă brută totală de 331.903 lei; ţinută decentă în sumă brută totală de 225.083 lei; primă de vacanţă pentru personalul contractual în sumă brută totală de 19.314 lei; alimentaţie de protecţie, masă caldă în sumă brută totală de 394.956 lei; ajutor de sărbători (Crăciun si Paste) în sumă brută totală de 119.800 lei; primă pentru refacerea capacităţii de muncă si a sănătăţii în sumă brută totală de 162.863 lei.
Conform Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr. 136/28.06.2007, s-a acordat în afara prevederilor contractului/acordului colectiv de muncă indemnizaţie de dispozitiv în sumă totală brută de 520.769 lei.
La suma brută acordată de 1.774.688 lei instituţia a calculat, evidenţiat si virat la bugetul consolidat contribuţiile angajatorului aferente.
In conţinutul deciziei se stipulează că au fost încălcate ca acte normative următoarele prevederi legale: art. 14 (2-4), art. 54 (5-6) din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale; OG nr. 6/2007 actualizată; OG nr. 10/2008 actualizată; art. 8 (1), art. 12(1), art. 24 (1) din Legea nr. 130/1996; art. 13 lit.d si e, art. 25 din HG nr. 833/2007; Contractul colectiv de muncă unic nr. 2895/2006 la nivel naţional pe anii 2007-2010, art. 3 (2).
Pentru înlăturarea acestor abateri de la legalitate si regularitate, în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 republicată şi ale Regulamentului privind organizarea si desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat de Plenul Curţii de Conturi prin Hotărârea nr. l/2001 si publicat în M.Of. al României - partea I nr. 78 din 10.02.2009, directorul Camerei de Conturi al Judeţului Cluj a statuat că: în conformitate cu prevederile art. 33 alin.3 din Legea nr. 94/2003, conducerea Consiliului Judeţean Cluj va stabili întinderea prejudiciului urmare plăţii unor indemnizaţii, sporuri si alte drepturi în bani care exced cadrul legal reglementat privind salarizarea personalului din instituţiile bugetare si va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia în condiţiile legii; se vor calcula, înregistra în evidenţa contabilă si regulariza cu bugetele publice contribuţiile aferente drepturilor acordate necuvenit.
Împotriva măsurii dispuse la pct.2 din Decizia nr. 39/18.11.2010 a formulat contestaţie Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj, contestaţie înregistrată la Camera de Conturi Cluj sub nr.1648/25.11.2010, urmare auditului financiar al contului de execuţie bugetară încheiat pe anul 2009, contestaţie respinsă prin Încheierea nr. VI.47 din 08.02.2011 a Curţii de Conturi a României - Departamentul de Coordonare a Verificării Bugetelor Unităţilor Administrativ-Teritoriale, urmare a examinării prevederilor legale ce reglementează acordarea drepturilor de natură salarială care au făcut obiectul contestaţiei, respectiv: art. 157 (2) din Legea nr. 53/2003; art. 12 (1) din Legea nr. 130/1996; art. 72 din Legea nr. 188/1999, coroborat cu art. 24 si art. 25 din HG nr.
833/2007.
In contextul prevederilor legale menţionate Comisia de soluţionare a contestaţiilor a reţinut în esenţă că drepturile nu pot fi acordate în baza Contractului/Acordului colectiv de muncă întrucât nu au bază legală iar acesta reprezintă legea părţilor numai în situaţia în care se respectă dispoziţiile legale în vigoare.
Apărarea formulată de reclamant în sensul că auditorii publici externi, Camera de Conturi a Judeţului Cluj sau o comisie de soluţionare a contestaţiei nu au competenţă de a se pronunţa asupra legalităţii contractelor/acordurilor colective de muncă şi că prin actele atacate a fost analizată în fapt legalitatea acestora contrar atribuţiilor stabilite prin Legea nr. 94/1992 este neîntemeiată deoarece prin măsura dispusă şi prin ansamblul motivaţiei reţinute în luarea acesteia, organul abilitat respectiv emitentul actelor atacate prin prezenta acţiune nu s-a pronunţat cu privire la validitatea şi veridicitatea Contractelor/Acordurilor colective de muncă, validitate cu care de altfel nici nu era investit şi nu a încălcat atribuţiile stabilite prin Legea nr. 94/1992.
Aşa cum rezultă din continutul Încheierii nr. VI.47/08.02.2011, Curtea de Conturi a României a expus apărarea invocată de contestator, a analizat fiecare motiv învederat în contextul prevederilor legale menţionate mai sus, analiză corectă şi legală pentru următoarele considerente:
Conform prevederilor art. 157 alin.2 din Legea nr. 53/2003 „sistemul de salarizare a personalului din autorităţile si instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale se stabilesc prin lege, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative".
Potrivit art. 12 alin.l din Legea nr. 130/1996 „Contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariaţii instituţiilor bugetare însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale".
Art. 137 alin.l din Constituţie stipulează că „formarea, administrarea, întrebuinţarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ teritoriale si ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege".
Art. 31 alin.l lit.a,b,c si d si alin.2 din Legea nr. 188/1999 prevede că „pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Funcţionarii publici beneficiază de prime si alte drepturi salariale în condiţiile legii".
Pe de altă parte, conform art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007 „acordurile colective se încheie pentru funcţionarii publici din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, însă clauzele înscrise în raporturile colective nu pot stabili drepturi suplimentare faţă de cele reglementate prin lege".
Comisia de soluţionare a contestaţiei în mod corect a reţinut că sporurile de fidelitate, loialitate, pentru ţinută decentă, prima de vacanţă, alimentaţie de protecţie/masă calcă, ajutoare de sărbători (Crăciun si Paste) si refacerea capacităţii de muncă şi a sănătăţii neregăsindu-se printre sporurile care se pot acorda funcţionarilor publici în conformitate cu prevederile art.11-17 din OG 6/2007 si nici între cele reglementate prin OG 10/2008 privind personalul contractual din cadrul instituţiilor publice, nu pot fi acordate.
Raportat la apărările formulate, aşa cum atestă conţinutul aceleiaşi încheieri, comisia de soluţionare a contestaţiei a analizat în concret neacordarea indemnizaţiilor si primelor solicitate, astfel:
Referitor la indemnizaţia de dispozitiv, în mod legal s-a reţinut că reclamantul nu poate beneficia de prevederile art. 1, art. 13 din Legea nr. 138/1999 si art. 13 din OUG nr. 30/2007 deoarece pe de o parte, unitatea administrativ-teritorială nu se regăseşte printre unităţile beneficiare ale acestor dispoziţii legale, unităţile beneficiare fiind stipulate în mod expres, iar pe de altă parte, reclamantul nu se regăseşte în nici una din categoriile menţionate în Decizia nr. 37/2009 a Inaltei Curţi de Casaţie si Justiţie.
Referitor la primele de Paste si Crăciun, urmare a examinării dispoziţiilor legale aplicabile, în mod corect s-a reţinut că acestea nu se încadrează în prev.art. 17 (3) din Legea nr. 47/2006 privind sistemul naţional de asistenţă socială şi art. 19 (2) din acelaşi act normativ deoarece: în aceste dispoziţii legale se precizează că ajutoarele sociale se acordă persoanelor sau familiilor aflate în dificultate si ale căror venituri sunt insuficiente pentru acoperirea nevoilor minime de viaţă evaluate prin anchetă socială iar pe de altă parte, prestaţiile sociale ce pot fi acordate în bani si natură, din bugetul local, trebuie să fie reglementate prin legi speciale.
Indemnizaţia pentru refacerea capacităţii de muncă (prima de vacanţă) acordată personalului contractual, în mod corect s-a reţinut de aceeaşi comisie că în conformitate cu prevederile art. 23 din OG nr. 10/2008 acesta are dreptul la indemnizaţie de concediu care nu are aceeaşi natură juridică cu indemnizaţia acordată si care nefiind prevăzută în mod expres de legiuitor nu poate fi acordată. Sporurile ce se acordă funcţionarilor publici fiind reglementate prin OG nr. 6/2007 actualizate si completate, act normativ care nu cuprinde si acest drept solicitat de reclamant.
Alimentaţia de protecţie/masă caldă în mod corect a reţinut comisia că nu poate fi acordată deoarece nu are temei legal, salariaţii din sectorul bugetar primind o alocaţie individuală numai sub forma tichetelor de masă care pot fi folosite potrivit destinaţiilor prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 142/1998.
Cu privire la fondurile pentru procurarea unei ţinute decente, în mod legal s-a reţinut de către aceeaşi comisie în conformitate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 188/1992 că funcţionarii si personalul contractual din cadrul Consiliului Judeţean Cluj nu sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului, astfel încât nu se încadrează în dispoziţia legală menţionată.
Principala problemă juridică în prezenta cauză este aceea de a stabili dacă drepturile salariale acordate de autoritatea publică sunt sau nu acordate într-un cadru legal.
De esenţa regimului juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar este faptul că aceste drepturi se stabilesc în mod exclusiv prin lege, deoarece este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale - partea fixă şi partea variabilă a salariului - cât şi cuantumul acestuia.
Din aceste considerente, toate reglementările care vizează statutul funcţionarului public sau al personalului contractual - Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2004, Legea nr. 130/1996 - prevăd natura legală a drepturilor salariale dar pe de altă parte şi interdicţia ca prin contracte/acorduri colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt în atributul legiuitorului.
Atributul exclusiv al legiuitorului de a adopta reglementări privind stabilirea drepturilor salariale a fost tranşat si de Curtea Constituţională prin Deciziile nr. 818-820/2008 si nr. 838/2009.
Din ansamblul probaţiuni administrate rezultă că la nivelul Consiliului Judeţean Cluj, în cursul anului 2009 s-au acordat anumite drepturi băneşti funcţionarilor publici si personalului contractual din cadrul acestei instituţii bugetare care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituţiile bugetare, constatându-se o pagubă adusă patrimoniului acestuia prin plata sumei totale de 1.774.688 lei reprezentând sporuri, prime si alte drepturi salariale acordate contrar prevederilor legale.
La nivelul Consiliului Judetean Cluj s-au încheiat: Contractul/Acordul colectiv de muncă nr. 14623/18.12.2006 înregistrat la D.N.S.S.F. Cluj sub nr. 359/20.12.2006; Actul adiţional nr. 1/13.03.2008 si nr. 2/18.03.2009; Acordul Colectiv de muncă nr. 962/18.06.2009; Contractul colectiv de muncă nr.9496/25.06.2009 înregistrat la D.M.P.S. Cluj sub nr. 52/26.06.2009, toate fără a fi aprobate de Consiliul Judeţean Cluj ori prin dispozitia Presedintelui Consiliului Judeţean Cluj.
Potrivit Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr. 136/28.06.2007 şi nr. 158/31.07.2007, s-a acordat în afara A.C.M./C.C.M. indemnizaţia de dispozitiv în cotă de 25% din salariul de bază pentru funcţionarii publici si personalul contractual începând cu luna iunie 2007.
Din probaţiunea administrată a rezultat că ambele au fost încheiate între Consiliul Judeţean Cluj reprezentat de preşedinte - ordonator de credite, în calitate de angajator si funcţionarii publici, personalul contractual reprezentat de sindicatul liber „Transilvania" prin lider, însă nu poartă avizul comisiei paritare, aviz prevăzut prin prevederile art. 14 alin.l lit.d si alin.2 din H.G. nr.
833/2007.
Apărarea formulată sub acest aspect de reclamant a fost înlăturată ca neîntemeiată deoarece ambele contracte au fost încheiate fără avizul Comisiei paritare prevăzut în mod imperativ de dispoziţiile legale menţionate.
Potrivit prevederilor art. 12 alin.l din Legea nr. 130/1996 „contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariaţii instituţiilor bugetare prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale".
Din prevederile art. 23 alin.l ale Legii nr. 273/2006 rezultă că, conducătorii autorităţilor si instituţiilor bugetare plătesc salariaţii din fonduri publice, iar plăţile se pot face numai în conformitate cu prevederile legale, deci conducătorul unei instituţii bugetare nu poate dispune de fondurile din buget decât în conformitate cu prevederile legale iar în ceea ce priveşte contractul/acordul colectiv de muncă încheiat conform Legii nr. 130/1996, poate negocia numai măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pentru perfecţionarea profesională dar nu si acordarea de drepturi băneşti.
Aşa fiind, Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, modificată si completată în ceea ce priveşte personalul bugetar se referă la negocierea unor măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pentru perfecţionarea profesională şi nu negocierea acordării de drepturi băneşti.
Conform prevederilor art. 8 alin.1 din Legea nr. 130/1996 „Contractul colectiv de muncă nu poate conţine clauze privind drepturile salariale si cuantumul acestora fără să contravină celor stabilite prin dispoziţii legale" iar în conformitate cu prevederile art. 12 alin.l din acelaşi act normativ „prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale".
Actele normative care reglementează drepturile salariale ale funcţionarilor publici, respectiv Legea nr. 188/1999, OG nr. 9/2008, OG nr. 10/2008, nu reglementează acordarea unor astfel de drepturi funcţionarilor publici şi personalului contractual din instituţiile bugetare.
In cauză un alt aspect esenţial care trebuie lămurit, raportat la apărarea formulată de reclamant, este dacă drepturile băneşti acordate erau legal prevăzute în Contractul colectiv de muncă cu numărul menţionat raportat la actele normative speciale menţionate si incidente speţei, fiind lipsită de relevanţă susţinerea că acesta nu a făcut obiectul unei obiecţii de nelegalitate a prefectului sau a altei autorităţi, instanţa de judecată fiind obligată să analizeze legalitatea acestuia pentru a nu valida drepturi care exced cadrului legal.
Din aceste raţiuni instanţa pentru a stabili legalitatea acordării sumelor de bani contestate, a avut în vedere si dispoziţiile art.31 din Legea nr. 188/1999 care stipulează că pentru activitatea prestată funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, beneficiind de prime si alte drepturi salariale în condiţiile legii.
Art. 72 din Legea nr. 188/1999 statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri si nu sume de bani referitoare la aspecte de ordin social, ale condiţiilor de muncă, sănătăţii si perfecţionării funcţionarilor publici dar coroborat si cu prevederile art. 22 din HG nr. 833/2007.
Din prevederile legale menţionate rezultă că printre acestea nu se regăseşte posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcţionari publici întrucât conform prevederilor Legii 188/1999 salariile sunt stabilite de legiuitor si nu pot fi negociate.
Negocierea este o instituţie specifică raporturilor de muncă iar funcţionarii publici ale căror raporturi de serviciu se nasc si se exercită în baza unui act administrativ de numire emis în condiţiile Legii nr. 188/1999, nu pot negocia prestaţii suplimentare.
Acordul colectiv de muncă reprezintă legea părţilor numai în situaţia în care se respectă dispoziţiile legale în vigoare iar în conformitate cu art. 24 si art. 25 din HG nr.833/2007, clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare faţă de cele reglementate prin lege.
Referitor la personalul contractual instanţa a reţinut că în art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996 se stipulează că prin contractele colective de muncă încheiate pentru salariaţii instituţiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizaţia de ţinută, sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau in alte condiţii.
Prevederile art. 91 alin.1 din Legea nr. 215/2001 constituie cadrul general al atribuţiilor pe care le poate exercita Consiliul judeţean prin raportarea principiului general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acţiune care nu este expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat potrivit căruia „tot ce nu este interzis este permis".
Din cele expuse, rezultă că autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul si în vederea executării legii şi nu pot exercita decât acele atribuţii care sunt în mod expres date în competenţă prin constituţie sau prin lege.
Atribuţiile expuse prin prev.art. 91 alin.1 - 7 din Legea nr. 215/2001 nu se referă la posibilitatea reclamantului de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaţilor proprii cum este cazul în speţă.
De asemenea, această atribuţie nu se încadrează nici în art. 91 alin.l lit.f, respectiv nu este conferită reclamantului printr-o lege, alta decât Legea nr. 215/2001.
Din considerentele expuse, instanţa a apreciat că actele atacate nu sunt nelegale si netemeinice întrucât prin conţinutul lor nu au nesocotit dispoziţii legale imperative ce reglementează principiul negocierilor colective.
Faţă de cele expuse, instanţa a apreciat că apărarea formulată de reclamant nu are suport juridic, iar acordarea drepturilor salariale în baza Acordului/Contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul Consiliului Judeţean Cluj s-a efectuat fără respectarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului din instituţiile bugetare.
Acordarea nelegală a drepturilor băneşti menţionate a avut drept consecinţă prejudicierea bugetului reclamantului urmare a interpretării greşite sau a ignorării actelor normative care reglementează drepturile salariale ale funcţionarilor publici precum si ale personalului contractual din instituţiile bugetare dar si cele referitoare la disciplina financiară.
Aşa fiind, reţinând că motivele invocate de reclamant nu au suport juridic, iar Încheierea nr. VI.47/08.02.2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul de Coordonare a Verificării Bugetelor Unităţilor Administrativ-Teritoriale este temeinică şi legală, instanţa a dispus respingerea acţiunii ca nefondată si a menţinut acest act, dar si pct.2 din Decizia nr. 39/18.11.2010.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj, solicitând admiterea recursului aşa cum este formulat şi motivat şi modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii acţiunii.
În motivarea recursului recurentul arată că instanţa de fond nu a fost legal investită pentru a analiza legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă.
Instanţa de fond nu a fost sesizată cu o cerere din partea Curţii de Conturi a României, de constatare a nulităţii parţiale a acordului/contractului colectiv de muncă, cerere care putea fi formulată fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei excepţii. Mai mult, asupra legalităţii unui acord sau contract colectiv de muncă poate fi investită să se pronunţe doar instanţa de judecată specializată în soluţionarea conflictelor colective de muncă şi nu instanţa de contencios administrativ.
Instanţa de fond avea obligaţia de a solicita pârâtei Curtea de Conturi a României, să precizeze în mod expres dacă prin argumentele invocate prin întâmpinare solicită instanţei de judecată să se pronunţe asupra legalităţii actelor juridice în discuţie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru susţinerea legalităţii actelor administrative întocmite de către ea prin care în mod unilateral a apreciat că acordul/contractul colectiv de muncă, sunt nelegale. De asemenea, instanţa de fond trebuia să solicite Curţii de Conturi să-şi exprime poziţia procesuală sub forma unui act de procedură sau a unei excepţii care să îndeplinească condiţiile unui act de sesizare al instanţei. Atâta timp cât legalitatea actului juridic generator de drepturi nu a fost invocată în mod direct sau pe cale de excepţie, verificarea temeiniciei apărărilor de fond invocate de pârâta
Curtea de Conturi a României pentru justificarea legalităţii deciziei şi a încheierii de respingere a contestaţiei, exceda cadrului procedural.
Mai mult, caracterul obligatoriu al convenţiilor garantate de Constituţie, ar putea fi înlăturat doar în măsura în care s-ar invoca nulitatea convenţiei şi o instanţă judecătorească ar constata nulitatea.
Instanţa de fond nu a analizat şi nici nu a înlăturat temeiurile legale invocate de către recurent, respectiv:
Drepturile salariale considerate ca fiind nelegal acordate au fost stabilite şi plătite în baza Acordului colectiv de muncă încheiat la nivelul Consiliului Judeţean Cluj şi înregistrat la Comisia paritară constituită la nivelul instituţiei sub nr. 2/18.06.2009, respectiva Contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul Consiliului Judeţean Cluj, înregistrat la Direcţia Muncii şi Protecţiei Sociale Cluj sub nr. 152/26.06.2009, acte aflate în vigoare în anul 2009.
Consideră că atât executarea acordului, cat si a contractului colectiv sunt obligatorii potrivit dispoziţiilor articolului 41, alineatul 5 din Constituţia României, care stabileşte fără echivoc că "Dreptul la negocieri colective în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate.
Acordul şi Contractul colectiv de muncă liber negociat devine obligatoriu şi îşi răsfrânge efectele asupra tuturor subiecţilor de drept, fiind opozabil şi faţă de autorităţile publice, actele de negociere colectivă constituind legea părţilor, fapt prevăzut şi de către articolului 7 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar articolul 24, alineatul 2, prevede expres că "Nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanţa judecătorească competentă, la cererea părţii interesate".
În aceste condiţii, după data intrării în vigoare a contractului şi a acordului, instanţele de judecată sunt singurele abilitate să se pronunţe asupra legalităţii acestuia, nicidecum Curtea de Conturi a României.
Întrucât contractul/acordul colectiv de muncă nu a fost declarat nelegal prin hotărâre a instanţei de judecată, el trebuie respectat întocmai, având putere de lege între părţile contractante, respectarea prevederilor sale fiind garantată de Constituţia României.
Şi pentru funcţionarii publici, legiuitorul a prevăzut la articolul 72 din Legea nr. 188/1999 posibilitatea negocierii prin acorduri, încheiate între autoritatea sau instituţia publică şi sindicatele funcţionarilor publici, a unor măsuri pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii, prevăzând la articolul 31, alineatul 2 din acelaşi act normativ faptul că funcţionarii publici, pe lângă salariu, beneficiază de prime şi alte drepturi salariale în condiţiile legii.
Pentru a se ajunge la încălcarea acestei prevederi ar fi trebuit să existe un text de lege care să instituie, ca natură şi cuantum, un spor care să se regăsească, modificat prin negociere, în contractul sau acordul colectiv de muncă încheiat la nivelul instituţiei. Or, nici unul dintre drepturile băneşti din contractul sau acordul colectiv încheiat nu se regăsesc in legislaţia salarizării personalului din administraţia publică locală şi deci nu se suprapune cu vreun drept bănesc instituit prin lege.
Într-adevăr drepturile de care beneficiază funcţionarii publici sunt prevăzute expres în legile aplicabile acestora şi aceste drepturi prevăzute expres nu pot forma obiectul unor negocieri, însă, în situaţia în care prin alte legi legiuitorul a conferit posibilitatea funcţionarilor publici de a beneficia şi de alte drepturi ce nu sunt în mod expres reglementate, nu se poate susţine că acordarea lor în urma negocierilor şi plata acestora este nelegală, atât timp cât însuşi legiuitorul a acordat posibilitatea de a negocia prin contracte sau acorduri încheiate la nivelul instituţiilor bugetare a unor drepturi nereglementate sub aspectul acordării sau cuantumului în mod expres de vreo altă prevedere legală aplicabilă.
Negocierea indemnizaţiei de hrană este permisă de către articolul 33, alineatul 4, prevăzut în Capitolul 3 - Sănătatea şi securitatea în muncă al Contractului colectiv de muncă unic la nivel naţional pe anii 2007 - 2010.
Susţinerea conform căreia nu există temei legal pentru acordarea unor drepturi suplimentare personalului din instituţiile bugetare nu poate fi primită, temeiul legal al conferirii acestor drepturi fiind însuşi acordul/contractul negociat, legal încheiat, ca lege a părţilor, cât şi actele normative avute în vedere la încheierea acestuia, cu atât mai mult cu cât fondurile necesare acoperirii acestor drepturi au fost prevăzute şi aprobate în bugetul Judeţului Cluj pentru întreaga perioadă pentru care s-au acordat aceste sume.
Interpretând dispoziţiile legale menţionate şi având în vedere prezumţia de libertate în cazul restricţiei "Orice ce nu este interzis printr-o normă juridică este permis". consideră că drepturile la care face referire pot fi negociate prin Acordul/Contractul colectiv de muncă.
În ceea ce priveşte sporul de dispozitiv, arată faptul că Hotărârea Consiliului Judeţean Cluj nr. 136/2007 prin care a fost aprobată acordarea acestuia pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din aparatul de specialitate al Consiliului Judeţean Cluj a făcut obiectul controlului de legalitate exercitat de către Prefectul Judeţului Cluj în condiţiile Legii nr. 340/2004, şi nu s-a constatat nelegalitatea acesteia, respectiv nu a fost sesizată instanta de judecată pentru a dispune anularea acestui act administrativ, motiv pentru care aceasta produce efecte în continuare cu aceeaşi autoritate ca şi oricare alt act administrativ.
Prevederile articolului 47 din Legea nr. 138/1999, coroborate cu dispoziţiile articolului 13 din aceeaşi lege, reglementează faptul că sporul de dispozitiv se acordă şi personalului din domeniul administraţiei publice.
Prin acordarea sporului de dispozitiv nu se încalcă nici o prevedere legală, ci, dimpotrivă, se asigură egalitatea de tratament salarial a personalului din cadrul autorităţilor centrale şi locale.
A susţine că la nivelul instituţiilor bugetare nu pot fi negociate anumite drepturi în condiţiile în care legislaţia în vigoare o prevede expres, înseamnă a crea premizele discriminării conform prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000.
Prin întâmpinarea formulată, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei atacate.
În motivarea întâmpinării arată că organul abilitat respectiv emitentul actelor atacate prin prezenta acţiune nu s-a pronunţat cu privire la validitatea şi veridicitatea Contractelor/Acordurilor colective de muncă, validitate cu care de altfel nici nu era investit şi nu a Încălcat atribuţiile stabilite prin Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată.
Auditul financiar are între obiective şi verificarea legalităţii şi regularităţii stabilirii şi acordării unor drepturi de natură salarială.
În baza competenţelor stabilite prin legea de organizare şi funcţionare, Curtea de Conturi suspendă prin deciziile emise aplicarea măsurilor care contravin reglementărilor legale în domeniul financiar, contabil şi fiscal, adică şi acordarea nelegală a unor sporuri salariale, stabilite prin acte ale administraţiei publice locale, şi nu le anulează, competenţa de anulare având-o doar instanţa.
Efectele actelor juridice emise de intimată sunt cele prevăzute de lege, Curtea de Conturi având, în mod neechivoc, drept competenţe şi atribuţii exercitarea funcţiei de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
Actul de control consemnează abaterile de la legalitate şi regularitate identificate de echipa de auditori publici externi ai Camerei de Conturi a Judeţului Cluj, iar starea de fapt menţionată este dovedită cu actele cuprinse în anexele acestuia. Problema analizării legalităţii acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operaţiune administrativă pe care este în drept să o exercite, în vederea îndeplinirii funcţiei de control, de către Curtea de Conturi a României.
Într-o astfel de situaţie, Curtea de Conturi este competentă să decidă şi să dispună măsuri de remediere a deficienţelor constatate şi, implicit, să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului, ca efect al nereguli lor sau abaterilor constatate.
Aşa cum rezultă în cauza de faţă, reclamantul a contestat anumite măsuri impuse de organele Curţii de Conturi prin actul de finalizare a controlului referitoare, în special, la acordarea unor drepturi salariale funcţionarilor publici, cu nerespectarea prevederilor legale.
Justificarea reclamantului conform căreia drepturile salariale au fost acordate în baza Acordului/Contractului colectiv de muncă, care nu au fost atacate şi care astfel nu mai pot fi revocate, nu este fondată.
Prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nici o acţiune care nu îi este expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia "tot ce nu este interzis este permis", autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii. Prin urmare, şi acordurile ori convenţiile colective trebuie să se subordoneze acestor imperative.
De altfel în materia salarizării funcţionarilor publici, legile pertinente explicitează fără echivoc faptul că drepturile acestora sunt stabilite de lege, fără ca autorităţile publice ca subiect al raportului de serviciu şi ca angajator în acelaşi timp să le fie recunoscute prerogative suplimentare. Astfel fiind, autoritatea administraţiei publice locale căreia i se recunoaşte o anumită autonomie decizională nu poate interfera cu atribuţii ce sunt rezervate la nivel naţional legiuitorului organic sau, după caz, ordinar.
Consideră că în mod corect instanţa de fond a apreciat că acordul colectiv de muncă reprezintă legea părţilor numai in situaţia în care se respectă dispoziţiile legale in vigoare iar în conformitate cu art. 24 şi art. 25 din H.G. nr. 833/2007, clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare faţă de cele reglementate prin lege.
Auditul financiar al contului de execuţie şi al situaţiilor financiare pe anul 2009 privind bugetul Consiliului Judeţean Cluj a relevat unele nereguli şi abateri de la legalitate şi regularitate.
Acestea se referă, în esenţă, la faptul că la nivelul Consiliului Judeţean Cluj, în cursul anului 2009, s-au acordat anumite "drepturi băneşti", funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul acestei instituţii bugetare, care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituţiile bugetare.
Legea nr. 130/2006 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte personalul bugetar se referă la negocierea de măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pentru perfecţionarea profesională, etc. şi nu negocierea acordării de drepturi băneşti.
Consideră ca drepturile salariale în baza Acordului/Contractului Colectiv de Muncă încheiat la nivelul Consiliului Judeţean Cluj s-au acordat fără respectarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului din instituţiile bugetare. Acordarea ilegală a acestor aşa zise "drepturi băneşti" a avut drept consecinţă directă prejudicierea bugetului Consiliului Judeţean Cluj. "Drepturile băneşti " au fost acordate ca urmare a interpretării eronate sau a ignorării actelor normative care reglementează drepturile salariale ale funcţionarilor publici şi cele ale personalului contractual din instituţiile bugetare şi cele referitoare la disciplina financiară care trebuie respectată în aceste instituţii.
Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs şi a dispoziţiilor art.304 şi 304C.pr.civ, curtea reţine următoarele:
Primul motiv invocat în cuprinsul recursului este faptul că instanţa a de fond nu a fost sesizată cu o cerere de constatare a nulităţii parţiale a acordului/contractului colectiv de muncă fie pe cale incidentală, fie pe calea unei excepţii, astfel că nu a fost legal învestită pentru a analiza legalitatea acestui act.
Curtea constată că instanţa de fond a fost învestită cu o contestaţie împotriva unei măsuri luate de Camera de Conturi a judeţului Cluj în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute de art.1 alin.1 din Legea 94/1992 de a exercita controlul asupra modului de întrebuinţare a resurselor financiare publice, în speţă prin audit financiar asupra contului anual de execuţie bugetară pe anul 2009 la Consiliul Judeţean Cluj. În exercitarea acestui control, camerele judeţene de conturi verifică şi urmăresc modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice, potrivit art.2 lit.a, fapt care presupune şi verificări şi aprecieri cu privire la legalitatea actelor de negociere a unor drepturi de natură salarială acordate astfel angajaţilor din cadrul consiliului judeţean, autoritate care utilizează fonduri publice. Pe cale de consecinţă, în cadrul contestaţiei, instanţele sunt învestite inclusiv cu analizarea pe cale incidentală a legalităţii acordării unor astfel de drepturi salariale prin negociere colectivă, fără a pronunţa nulitatea acestor acte de negociere colectivă. Deci, în mod corect instanţa de fond a analizat, la rândul său, în ce măsură a fost respectată legea chiar în lipsa unei solicitări exprese a părţilor.
Mai departe, curtea apreciază că instanţa de fond a argumentat amplu, legal şi temeinic concluzia la care a ajuns cu privire la faptul că drepturile băneşti au fost nelegal negociate prin acordurile/contractele colective de muncă invocate şi aprobate prin hotărâri de consiliu judeţean, cu referire la art.31 şi 72 din Legea 188/1999, art.24 şi 25 din HG 833/2007, Legea 130/1996, precum şi la art.91 din Legea 215/2001, înlăturând apărările formulate de reclamant cu privire la caracterul obligatoriu al convenţiilor colective de muncă. Într-adevăr, actele de negociere colectivă reprezintă legea părţilor numai în situaţia în care se respectă dispoziţiile legale în vigoare, ceea ce nu este cazul în speţă. Mai mult, instanţa de fond a analizat distinct fiecare tip de drepturi băneşti, motivând respingerea contestaţiei prin raportare la dispoziţiile legale considerate ca incidente, implicit apreciind că temeiurile legale invocate de reclamant nu sunt aplicabile în speţă.
În concret, sporul de dispozitiv nu putea fi acordat personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit prin Decizia nr.37/14.12.2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă ICCJ cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art.47 din Legea nr.138/1999, raportat la art.13 din acelaşi act normativ, cu referire la posibilitatea acordării indemnizaţiei de dispozitiv lunare în cuantum de 25% din salariul de bază tuturor funcţionarilor publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea in domeniul administraţiei publice locale. Prin decizia amintită s-a statuat că dispoziţiile articolelor menţionate se interpretează în sensul că indemnizaţia de dispozitiv se acordă funcţionarilor publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul MAI şi în instituţiile publice din subordinea ministerului, precum şi personalului care îşi desfăşoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale şi a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial şi înainte de transfer sau detaşare din cadrul fostului Minister de Interne, situaţie inaplicabilă în speţă.
Recurentul a susţinut că, potrivit art.329 C.proc.civ., obligaţia executării deciziei nu poate retroactiva, însă aceasta nu înseamnă că anterior datei publicării deciziei în Monitorul Oficial în anul 2010 acordarea sporului era legală; raţionamentul care a stat la baza soluţiei ÎCCJ este perfect valabil şi aplicabil situaţiei în litigiu, chiar dacă acordarea sporului de dispozitiv a fost pentru anul 2009.
Referitor la indemnizaţia pentru ţinută, conform prevederilor art.32 din Legea 188/1999, funcţionarii publici care sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului primesc această uniformă gratuit, însă angajaţii în speţă nu fac parte din această categorie. Astfel, acordarea acestei sume de bani pentru ţinută şi implicit acoperirea unei părţi din cheltuielile cu îmbrăcămintea nu are temei legal.
De asemenea, în ceea ce priveşte sumele acordate drept indemnizaţie pentru hrană, acestea nu au temei legal, deoarece, potrivit Legii 142/1998, salariaţii din sectorul bugetar pot primi o alocaţie individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit destinaţiilor stabilite prin lege.
Cu referire la personalul contractual, de reţinut sunt şi dispoziţiile art.12 alin.1 din Legea 130/1996, care prevăd că prin contracte colective de muncă se încheiate pentru salariaţii instituţiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizaţia de ţinută şi sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau în alte condiţii (de exemplu, sporul de condiţii vătămătoare este reglementat pentru altfel de condiţii de muncă şi nu pentru munca la calculator).
De asemenea, tribunalul a analizat corect situaţia litigioasă şi prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acţiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis. Autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii şi nu pot exercita decât acele atribuţii care sunt în mod expres date în sarcina sa prin Constituţie sau prin lege. Or, legea nu conferă autorităţii publice deliberative atribuţii în domeniul stabilirii elementelor de salarizare pentru personalul propriu, indiferent că aceste sume de bani sunt denumite prime, indemnizaţii sau sporuri.
Având în vedere considerentele expuse, curtea constată că instanţa de fond a făcut o corectă apreciere a stării de fapt şi de drept, astfel că, în temeiul art.312 alin.1 C.proc.civ., va respinge recursul ca neîntemeiat, cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate. (Judecător Cristina Paşol)