Funcţionari publici. Acte ale
administraţiei publice judeţene. Acord colectiv de muncă. Acordarea nelegală a
unor sporuri.
Legea nu conferă autorităţii publice deliberative atribuţii în
stabilirea elementelor de salarizare pentru personalul propriu,
indiferent de denumirea lor.
Curtea
de Apel Cluj, Secţia a Il-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal,
decizia nr. 1679
din 2 martie 2012
Prin sentinţa
civilă nr.3734 din 09.09.2011 a Tribunalului Cluj a fost respinsă acţiunea
formulată de reclamantul Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj în
contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect:
anularea Încheierii nr. VI.47/08.02.2011 a Curţii de Conturi a României;
anularea în parte - pct.2 a Deciziei nr. 39/18.11.2010 a Curţii de Conturi a
României - Camera de Conturi a Judeţului Cluj.
Pentru a
pronunţa această sentinţă, tribunalul a reţinut următoarele:
In jurisprudenţa
Secţiei de Contencios Administrativ si Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie si
Justiţie, s-a reţinut în mod constant împrejurarea că reclamantul care a chemat
în judecată în calitate de pârâtă si o autoritate publică centrală, nu atrage
în mod automat competenţa de judecată a cauzei în primă instanţă în favoarea
curţii de apel (Decizia nr. 816/08.02.2007).
Aşa cum rezultă
din acţiunea formulată de reclamant, acesta a solicitat si anularea Încheierii
nr. VI pct.47/08.02.2011 emisă de Curtea de Conturi a României prin care a fost
respinsă contestaţia înregistrată sub nr. 17402/22.11.2010 formulată de
preşedintele Consiliului Judeţean Cluj împotriva măsurii dispuse la pct.2 din
Decizia nr. 39/18.11.2010, emisă de Camera de Conturi a Judeţului Cluj.
Astfel, actul prin
care s-a dispus măsura este Decizia nr. 39/18.11.2010 emisă de Camera de
Conturi a Judeţului Cluj, motiv pentru care instanţa apreciază că operează
regula prorogării de competenţă prev.de art. 17
Cod Procedură Civilă întrucât cererea de anulare a acestei dispoziţii are un
caracter accesoriu iar acest act este actul administrativ în funcţie de care se
determină instanţa competentă potrivit art.10 alin.l din Legea nr. 554/2004 şi
nu încheierea emisă de Curtea de Conturi a României prin care a fost soluţionată
contestaţia reclamantului împotriva acestuia.
Din aceste
considerente instanţa a dispus respingerea ca nefondată a excepţiei
necompetenţei materiale a Tribunalului Cluj.
Analizând pe
fond acţiunea formulată de reclamant prin prisma motivelor învederate, a
actelor si lucrărilor dosarului, instanţa a reţinut următoarele:
Prin
procesul-verbal de constatare din 26.10.2010 înregistrat de Curtea de Conturi a
României - Camera de Conturi a Judetului Cluj sub nr. 1521 s-a consemnat plata
nelegală în anul 2009 a unor sporuri si drepturi în bani acordate personalului
propriu al entităţii audiate, în baza acordului colectiv de muncă si respectiv
contractului colectiv de muncă, fără a fi aprobată de Consiliul Judetean Cluj
sau prin dispozitia presedintelui astfel: spor de fidelitate si loialitate faţă
de instituţie în cuantum de 275 lei/300 lei/lună acordate funcţionarilor
publici si personalului contractual; ţinută decentă în cuantum de 440 lei/550
lei/trimestru pentru fiecare salariat; prima de vacanţă acordată nelegal
personalului contractual la nivelul unui salariu de bază brut realizat în luna
anterioară si plecării în concediu; alimentaţie de protecţie, masă caldă în
cuantum de 15 lei/17 lei/zi pentru fiecare angajat; ajutor de sărbători
(Crăciun si Paste) acordat salariaţilor în cuantum de 400 lei/600 lei pentru
fiecare angajat; primă pentru refacerea capacităţii de muncă si a sănătăţii în
cuantum de 1600 lei/an.
Totodată, s-a
consemnat acordarea nelegală în anul 2009 a indemnizaţiei de dispozitiv în
procent de 25% din salariul de bază, pentru funcţionarii publici si
personalului contractual, în baza Hotărârii Consiliului Judeţean nr.
136/28.06.2007 si nr. 158/31.07.2007.
Curtea de Conturi
a României - Camera de Conturi a Judeţului Cluj examinând abaterile de la
legalitate si regularitate consemnate în procesul-verbal de constatare
nr.16070/26.10.2010 încheiat în urma acţiunii de audit financiar asupra
contului anual de execuţie bugetară pe anul 2009 la Consiliul Judeţean Cluj,
prin Decizia nr. 39/18.11.2010 a statuat la pct.2 că au fost acordate
personalului propriu al entităţii indemnizaţii, sporuri si alte drepturi în
bani în sumă brută totală de 1.774.688 lei care exced cadrului legal
reglementat privind salarizarea personalului din instituţiile bugetare, astfel:
Potrivit
contractelor/acordurilor colective de muncă şi a actelor adiţionale la acestea,
au fost acordate drepturi salariale care exced cadrului legal în sumă totală de
1.253.919 lei, fără a fi aprobate de Consiliul Judeţean ori prin dispozitia
presedintelui si se referă la: spor de fidelitate si loialitate în sumă brută
totală de 331.903 lei; ţinută decentă în sumă brută totală de 225.083 lei;
primă de vacanţă pentru personalul contractual în sumă brută totală de 19.314
lei; alimentaţie de protecţie, masă caldă în sumă brută totală de 394.956 lei;
ajutor de sărbători (Crăciun si Paste) în sumă brută totală de 119.800 lei;
primă pentru refacerea capacităţii de muncă si a sănătăţii în sumă brută totală
de 162.863 lei.
Conform
Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr. 136/28.06.2007, s-a acordat în afara
prevederilor contractului/acordului colectiv de muncă indemnizaţie de
dispozitiv în sumă totală brută de 520.769 lei.
La suma brută
acordată de 1.774.688 lei instituţia a calculat, evidenţiat si virat la bugetul
consolidat contribuţiile angajatorului aferente.
In conţinutul
deciziei se stipulează că au fost încălcate ca acte normative următoarele
prevederi legale: art. 14 (2-4), art. 54 (5-6) din Legea nr.273/2006 privind
finanţele publice locale; OG nr. 6/2007 actualizată; OG nr. 10/2008
actualizată; art. 8 (1), art. 12(1), art. 24 (1) din Legea nr. 130/1996; art.
13 lit.d si e, art. 25 din HG nr. 833/2007; Contractul colectiv de muncă unic
nr. 2895/2006 la nivel naţional pe anii 2007-2010, art. 3 (2).
Pentru
înlăturarea acestor abateri de la legalitate si regularitate, în baza
prevederilor Legii nr. 94/1992 republicată şi ale Regulamentului privind
organizarea si desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum si
valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat de Plenul Curţii
de Conturi prin Hotărârea nr. l/2001 si publicat în M.Of. al României - partea
I nr. 78 din 10.02.2009, directorul Camerei de Conturi al Judeţului Cluj a
statuat că: în conformitate cu prevederile art. 33 alin.3 din Legea nr.
94/2003, conducerea Consiliului Judeţean Cluj va stabili întinderea
prejudiciului urmare plăţii unor indemnizaţii, sporuri si alte drepturi în bani
care exced cadrul legal reglementat privind salarizarea personalului din
instituţiile bugetare si va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia în
condiţiile legii; se vor calcula, înregistra în evidenţa contabilă si
regulariza cu bugetele publice contribuţiile aferente drepturilor acordate
necuvenit.
Împotriva
măsurii dispuse la pct.2 din Decizia nr. 39/18.11.2010 a formulat contestaţie
Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj, contestaţie înregistrată la Camera de
Conturi Cluj sub nr.1648/25.11.2010, urmare auditului financiar al contului de
execuţie bugetară încheiat pe anul 2009, contestaţie respinsă prin Încheierea
nr. VI.47 din 08.02.2011 a Curţii de Conturi a României - Departamentul de
Coordonare a Verificării Bugetelor Unităţilor Administrativ-Teritoriale, urmare
a examinării prevederilor legale ce reglementează acordarea drepturilor de
natură salarială care au făcut obiectul contestaţiei, respectiv: art. 157 (2)
din Legea nr. 53/2003; art. 12 (1) din Legea nr. 130/1996; art. 72 din Legea
nr. 188/1999, coroborat cu art. 24 si art. 25 din HG nr.
833/2007.
In contextul
prevederilor legale menţionate Comisia de soluţionare a contestaţiilor a
reţinut în esenţă că drepturile nu pot fi acordate în baza
Contractului/Acordului colectiv de muncă întrucât nu au bază legală iar acesta
reprezintă legea părţilor numai în situaţia în care se respectă dispoziţiile
legale în vigoare.
Apărarea
formulată de reclamant în sensul că auditorii publici externi, Camera de
Conturi a Judeţului Cluj sau o comisie de soluţionare a contestaţiei nu au
competenţă de a se pronunţa asupra legalităţii contractelor/acordurilor
colective de muncă şi că prin actele atacate a fost analizată în fapt
legalitatea acestora contrar atribuţiilor stabilite prin Legea nr. 94/1992 este
neîntemeiată deoarece prin măsura dispusă şi prin ansamblul motivaţiei reţinute
în luarea acesteia, organul abilitat respectiv emitentul actelor atacate prin
prezenta acţiune nu s-a pronunţat cu privire la validitatea şi veridicitatea
Contractelor/Acordurilor colective de muncă, validitate cu care de altfel nici
nu era investit şi nu a încălcat atribuţiile stabilite prin Legea nr. 94/1992.
Aşa cum rezultă
din continutul Încheierii nr. VI.47/08.02.2011, Curtea de Conturi a României a
expus apărarea invocată de contestator, a analizat fiecare motiv învederat în
contextul prevederilor legale menţionate mai sus, analiză corectă şi legală
pentru următoarele considerente:
Conform
prevederilor art. 157 alin.2 din Legea nr. 53/2003 „sistemul de salarizare a
personalului din autorităţile si instituţiile publice finanţate integral sau în
majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale se stabilesc prin lege, cu
consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative".
Potrivit art. 12
alin.l din Legea nr. 130/1996 „Contractele colective de muncă se pot încheia si
pentru salariaţii instituţiilor bugetare însă prin aceste contracte nu se pot
negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt
stabilite prin dispoziţii legale".
Art. 137 alin.l
din Constituţie stipulează că „formarea, administrarea, întrebuinţarea si
controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ
teritoriale si ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege".
Art. 31 alin.l
lit.a,b,c si d si alin.2 din Legea nr. 188/1999 prevede că „pentru activitatea
desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul
de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul
corespunzător treptei de salarizare. Funcţionarii publici beneficiază de prime
si alte drepturi salariale în condiţiile legii".
Pe de altă
parte, conform art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007 „acordurile colective se
încheie pentru funcţionarii publici din cadrul unei autorităţi sau instituţii
publice, însă clauzele înscrise în raporturile colective nu pot stabili
drepturi suplimentare faţă de cele reglementate prin lege".
Comisia de
soluţionare a contestaţiei în mod corect a reţinut că sporurile de fidelitate,
loialitate, pentru ţinută decentă, prima de vacanţă, alimentaţie de
protecţie/masă calcă, ajutoare de sărbători (Crăciun si Paste) si refacerea
capacităţii de muncă şi a sănătăţii neregăsindu-se printre sporurile care se
pot acorda funcţionarilor publici în conformitate cu prevederile art.11-17 din
OG 6/2007 si nici între cele reglementate prin OG 10/2008 privind personalul
contractual din cadrul instituţiilor publice, nu pot fi acordate.
Raportat la
apărările formulate, aşa cum atestă conţinutul aceleiaşi încheieri, comisia de
soluţionare a contestaţiei a analizat în concret neacordarea indemnizaţiilor si
primelor solicitate, astfel:
Referitor la
indemnizaţia de dispozitiv, în mod legal s-a reţinut că reclamantul nu poate
beneficia de prevederile art. 1, art. 13 din Legea nr. 138/1999 si art. 13 din
OUG nr. 30/2007 deoarece pe de o parte, unitatea administrativ-teritorială nu
se regăseşte printre unităţile beneficiare ale acestor dispoziţii legale,
unităţile beneficiare fiind stipulate în mod expres, iar pe de altă parte,
reclamantul nu se regăseşte în nici una din categoriile menţionate în Decizia
nr. 37/2009 a Inaltei Curţi de Casaţie si Justiţie.
Referitor la
primele de Paste si Crăciun, urmare a examinării dispoziţiilor legale
aplicabile, în mod corect s-a reţinut că acestea nu se încadrează în prev.art.
17 (3) din Legea nr. 47/2006 privind sistemul naţional de asistenţă socială şi
art. 19 (2) din acelaşi act normativ deoarece: în aceste dispoziţii legale se
precizează că ajutoarele sociale se acordă persoanelor sau familiilor aflate în
dificultate si ale căror venituri sunt insuficiente pentru acoperirea nevoilor
minime de viaţă evaluate prin anchetă socială iar pe de altă parte, prestaţiile
sociale ce pot fi acordate în bani si natură, din bugetul local, trebuie să fie
reglementate prin legi speciale.
Indemnizaţia
pentru refacerea capacităţii de muncă (prima de vacanţă) acordată personalului
contractual, în mod corect s-a reţinut de aceeaşi comisie că în conformitate cu
prevederile art. 23 din OG nr. 10/2008 acesta are dreptul la indemnizaţie de
concediu care nu are aceeaşi natură juridică cu indemnizaţia acordată si care
nefiind prevăzută în mod expres de legiuitor nu poate fi acordată. Sporurile ce
se acordă funcţionarilor publici fiind reglementate prin OG nr. 6/2007
actualizate si completate, act normativ care nu cuprinde si acest drept
solicitat de reclamant.
Alimentaţia de
protecţie/masă caldă în mod corect a reţinut comisia că nu poate fi acordată
deoarece nu are temei legal, salariaţii din sectorul bugetar primind o alocaţie
individuală numai sub forma tichetelor de masă care pot fi folosite potrivit
destinaţiilor prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 142/1998.
Cu privire la
fondurile pentru procurarea unei ţinute decente, în mod legal s-a reţinut de
către aceeaşi comisie în conformitate cu prevederile art. 32 din Legea nr.
188/1992 că funcţionarii si personalul contractual din cadrul Consiliului
Judeţean Cluj nu sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului, astfel
încât nu se încadrează în dispoziţia legală menţionată.
Principala
problemă juridică în prezenta cauză este aceea de a stabili dacă drepturile
salariale acordate de autoritatea publică sunt sau nu acordate într-un cadru
legal.
De esenţa
regimului juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar este faptul
că aceste drepturi se stabilesc în mod exclusiv prin lege, deoarece este
atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale -
partea fixă şi partea variabilă a salariului - cât şi cuantumul acestuia.
Din aceste
considerente, toate reglementările care vizează statutul funcţionarului public
sau al personalului contractual - Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2004, Legea
nr. 130/1996 - prevăd natura legală a drepturilor salariale dar pe de altă
parte şi interdicţia ca prin contracte/acorduri colective de muncă să se
stabilească drepturi de natură salarială care sunt în atributul legiuitorului.
Atributul
exclusiv al legiuitorului de a adopta reglementări privind stabilirea
drepturilor salariale a fost tranşat si de Curtea Constituţională prin
Deciziile nr. 818-820/2008 si nr. 838/2009.
Din ansamblul
probaţiuni administrate rezultă că la nivelul Consiliului Judeţean Cluj, în
cursul anului 2009 s-au acordat anumite drepturi băneşti funcţionarilor publici
si personalului contractual din cadrul acestei instituţii bugetare care exced
cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituţiile
bugetare, constatându-se o pagubă adusă patrimoniului acestuia prin plata sumei
totale de 1.774.688 lei reprezentând sporuri, prime si alte drepturi salariale
acordate contrar prevederilor legale.
La nivelul
Consiliului Judetean Cluj s-au încheiat: Contractul/Acordul colectiv de muncă
nr. 14623/18.12.2006 înregistrat la D.N.S.S.F. Cluj sub nr. 359/20.12.2006;
Actul adiţional nr. 1/13.03.2008 si nr. 2/18.03.2009; Acordul Colectiv de muncă
nr. 962/18.06.2009; Contractul colectiv de muncă nr.9496/25.06.2009 înregistrat
la D.M.P.S. Cluj sub nr. 52/26.06.2009, toate fără a fi aprobate de Consiliul
Judeţean Cluj ori prin dispozitia Presedintelui Consiliului Judeţean Cluj.
Potrivit
Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr. 136/28.06.2007 şi nr. 158/31.07.2007,
s-a acordat în afara A.C.M./C.C.M. indemnizaţia de dispozitiv în cotă de 25%
din salariul de bază pentru funcţionarii publici si personalul contractual
începând cu luna iunie 2007.
Din probaţiunea
administrată a rezultat că ambele au fost încheiate între Consiliul Judeţean
Cluj reprezentat de preşedinte - ordonator de credite, în calitate de angajator
si funcţionarii publici, personalul contractual reprezentat de sindicatul liber
„Transilvania" prin lider, însă nu poartă avizul comisiei paritare, aviz
prevăzut prin prevederile art. 14 alin.l lit.d si alin.2 din H.G. nr.
833/2007.
Apărarea
formulată sub acest aspect de reclamant a fost înlăturată ca neîntemeiată
deoarece ambele contracte au fost încheiate fără avizul Comisiei paritare
prevăzut în mod imperativ de dispoziţiile legale menţionate.
Potrivit
prevederilor art. 12 alin.l din Legea nr. 130/1996 „contractele colective de
muncă se pot încheia si pentru salariaţii instituţiilor bugetare prin aceste
contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare
si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale".
Din prevederile
art. 23 alin.l ale Legii nr. 273/2006 rezultă că, conducătorii autorităţilor si
instituţiilor bugetare plătesc salariaţii din fonduri publice, iar plăţile se
pot face numai în conformitate cu prevederile legale, deci conducătorul unei
instituţii bugetare nu poate dispune de fondurile din buget decât în
conformitate cu prevederile legale iar în ceea ce priveşte contractul/acordul
colectiv de muncă încheiat conform Legii nr. 130/1996, poate negocia numai
măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pentru perfecţionarea
profesională dar nu si acordarea de drepturi băneşti.
Aşa fiind, Legea
nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, modificată si
completată în ceea ce priveşte personalul bugetar se referă la negocierea unor
măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pentru perfecţionarea
profesională şi nu negocierea acordării de drepturi băneşti.
Conform
prevederilor art. 8 alin.1 din Legea nr. 130/1996 „Contractul colectiv de muncă
nu poate conţine clauze privind drepturile salariale si cuantumul acestora fără
să contravină celor stabilite prin dispoziţii legale" iar în conformitate
cu prevederile art. 12 alin.l din acelaşi act normativ „prin aceste contracte
nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si
cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale".
Actele normative
care reglementează drepturile salariale ale funcţionarilor publici, respectiv
Legea nr. 188/1999, OG nr. 9/2008, OG nr. 10/2008, nu reglementează acordarea
unor astfel de drepturi funcţionarilor publici şi personalului contractual din
instituţiile bugetare.
In cauză un alt
aspect esenţial care trebuie lămurit, raportat la apărarea formulată de
reclamant, este dacă drepturile băneşti acordate erau legal prevăzute în
Contractul colectiv de muncă cu numărul menţionat raportat la actele normative
speciale menţionate si incidente speţei, fiind lipsită de relevanţă susţinerea
că acesta nu a făcut obiectul unei obiecţii de nelegalitate a prefectului sau a
altei autorităţi, instanţa de judecată fiind obligată să analizeze legalitatea
acestuia pentru a nu valida drepturi care exced cadrului legal.
Din aceste
raţiuni instanţa pentru a stabili legalitatea acordării sumelor de bani
contestate, a avut în vedere si dispoziţiile art.31 din Legea nr. 188/1999 care
stipulează că pentru activitatea prestată funcţionarii publici au dreptul la un
salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime, suplimentul postului,
suplimentul corespunzător treptei de salarizare, beneficiind de prime si alte
drepturi salariale în condiţiile legii.
Art. 72 din
Legea nr. 188/1999 statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde
numai măsuri si nu sume de bani referitoare la aspecte de ordin social, ale
condiţiilor de muncă, sănătăţii si perfecţionării funcţionarilor publici dar
coroborat si cu prevederile art. 22 din HG nr. 833/2007.
Din prevederile
legale menţionate rezultă că printre acestea nu se regăseşte posibilitatea
negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de
prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de
funcţionari publici întrucât conform prevederilor Legii 188/1999 salariile sunt
stabilite de legiuitor si nu pot fi negociate.
Negocierea este
o instituţie specifică raporturilor de muncă iar funcţionarii publici ale căror
raporturi de serviciu se nasc si se exercită în baza unui act administrativ de
numire emis în condiţiile Legii nr. 188/1999, nu pot negocia prestaţii
suplimentare.
Acordul colectiv
de muncă reprezintă legea părţilor numai în situaţia în care se respectă
dispoziţiile legale în vigoare iar în conformitate cu art. 24 si art. 25 din HG
nr.833/2007, clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi
suplimentare faţă de cele reglementate prin lege.
Referitor la
personalul contractual instanţa a reţinut că în art. 12 alin. 1 din Legea nr.
130/1996 se stipulează că prin contractele colective de muncă încheiate pentru
salariaţii instituţiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la
drepturi ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale -
aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizaţia de ţinută, sporul de
calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal
bugetar sau in alte condiţii.
Prevederile art.
91 alin.1 din Legea nr. 215/2001 constituie cadrul general al atribuţiilor pe
care le poate exercita Consiliul judeţean prin raportarea principiului general
aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu
are dreptul să întreprindă nicio acţiune care nu este expres permisă, nefiind
aplicabil principiul din sfera dreptului privat potrivit căruia „tot ce nu este
interzis este permis".
Din cele expuse,
rezultă că autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul
si în vederea executării legii şi nu pot exercita decât acele atribuţii care
sunt în mod expres date în competenţă prin constituţie sau prin lege.
Atribuţiile
expuse prin prev.art. 91 alin.1 - 7 din Legea nr. 215/2001 nu se referă la
posibilitatea reclamantului de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de
bani angajaţilor proprii cum este cazul în speţă.
De asemenea,
această atribuţie nu se încadrează nici în art. 91 alin.l lit.f, respectiv nu
este conferită reclamantului printr-o lege, alta decât Legea nr. 215/2001.
Din
considerentele expuse, instanţa a apreciat că actele atacate nu sunt nelegale
si netemeinice întrucât prin conţinutul lor nu au nesocotit dispoziţii legale
imperative ce reglementează principiul negocierilor colective.
Faţă de cele
expuse, instanţa a apreciat că apărarea formulată de reclamant nu are suport
juridic, iar acordarea drepturilor salariale în baza Acordului/Contractului
colectiv de muncă încheiat la nivelul Consiliului Judeţean Cluj s-a efectuat
fără respectarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului
din instituţiile bugetare.
Acordarea
nelegală a drepturilor băneşti menţionate a avut drept consecinţă prejudicierea
bugetului reclamantului urmare a interpretării greşite sau a ignorării actelor
normative care reglementează drepturile salariale ale funcţionarilor publici
precum si ale personalului contractual din instituţiile bugetare dar si cele
referitoare la disciplina financiară.
Aşa fiind, reţinând că motivele invocate
de reclamant nu au suport juridic, iar Încheierea nr. VI.47/08.02.2011 emisă de
Curtea de Conturi a României - Departamentul de Coordonare a Verificării
Bugetelor Unităţilor Administrativ-Teritoriale este temeinică şi legală,
instanţa a dispus respingerea acţiunii ca nefondată si a menţinut acest act,
dar si pct.2 din Decizia nr. 39/18.11.2010.
Împotriva
acestei sentinţe a declarat recurs Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj, solicitând
admiterea recursului aşa cum este formulat şi motivat şi modificarea sentinţei
recurate în sensul admiterii acţiunii.
În motivarea
recursului recurentul arată că instanţa de fond nu a fost legal investită pentru
a analiza legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă.
Instanţa de fond
nu a fost sesizată cu o cerere din partea Curţii de Conturi a României, de
constatare a nulităţii parţiale a acordului/contractului colectiv de muncă,
cerere care putea fi formulată fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe
calea unei excepţii. Mai mult, asupra legalităţii unui acord sau contract
colectiv de muncă poate fi investită să se pronunţe doar instanţa de judecată
specializată în soluţionarea conflictelor colective de muncă şi nu instanţa de
contencios administrativ.
Instanţa de fond
avea obligaţia de a solicita pârâtei Curtea de Conturi a României, să precizeze
în mod expres dacă prin argumentele invocate prin întâmpinare solicită
instanţei de judecată să se pronunţe asupra legalităţii actelor juridice în
discuţie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru susţinerea legalităţii
actelor administrative întocmite de către ea prin care în mod unilateral a
apreciat că acordul/contractul colectiv de muncă, sunt nelegale. De asemenea,
instanţa de fond trebuia să solicite Curţii de Conturi să-şi exprime poziţia
procesuală sub forma unui act de procedură sau a unei excepţii care să
îndeplinească condiţiile unui act de sesizare al instanţei. Atâta timp cât
legalitatea actului juridic generator de drepturi nu a fost invocată în mod
direct sau pe cale de excepţie, verificarea temeiniciei apărărilor de fond
invocate de pârâta
Curtea de Conturi a României pentru
justificarea legalităţii deciziei şi a încheierii de respingere a contestaţiei,
exceda cadrului procedural.
Mai mult, caracterul obligatoriu al
convenţiilor garantate de Constituţie, ar putea fi înlăturat doar în măsura în
care s-ar invoca nulitatea convenţiei şi o instanţă judecătorească ar constata
nulitatea.
Instanţa de fond
nu a analizat şi nici nu a înlăturat temeiurile legale invocate de către
recurent, respectiv:
Drepturile
salariale considerate ca fiind nelegal acordate au fost stabilite şi plătite în
baza Acordului colectiv de muncă încheiat la nivelul Consiliului Judeţean Cluj
şi înregistrat la Comisia paritară constituită la nivelul instituţiei sub nr.
2/18.06.2009, respectiva Contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul
Consiliului Judeţean Cluj, înregistrat la Direcţia Muncii şi Protecţiei Sociale
Cluj sub nr. 152/26.06.2009, acte aflate în vigoare în anul 2009.
Consideră că
atât executarea acordului, cat si a contractului colectiv sunt obligatorii
potrivit dispoziţiilor articolului 41, alineatul 5 din Constituţia României,
care stabileşte fără echivoc că "Dreptul la negocieri colective în materie
de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate.
Acordul şi
Contractul colectiv de muncă liber negociat devine obligatoriu şi îşi răsfrânge
efectele asupra tuturor subiecţilor de drept, fiind opozabil şi faţă de
autorităţile publice, actele de negociere colectivă constituind legea părţilor,
fapt prevăzut şi de către articolului 7 din Legea nr. 130/1996 privind
contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, iar articolul 24, alineatul 2, prevede expres că "Nulitatea
clauzelor contractuale se constată de către instanţa judecătorească competentă,
la cererea părţii interesate".
În aceste
condiţii, după data intrării în vigoare a contractului şi a acordului,
instanţele de judecată sunt singurele abilitate să se pronunţe asupra
legalităţii acestuia, nicidecum Curtea de Conturi a României.
Întrucât contractul/acordul
colectiv de muncă nu a fost declarat nelegal prin hotărâre a instanţei de
judecată, el trebuie respectat întocmai, având putere de lege între părţile
contractante, respectarea prevederilor sale fiind garantată de Constituţia
României.
Şi pentru
funcţionarii publici, legiuitorul a prevăzut la articolul 72 din Legea nr.
188/1999 posibilitatea negocierii prin acorduri, încheiate între autoritatea
sau instituţia publică şi sindicatele funcţionarilor publici, a unor măsuri
pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii, prevăzând la articolul 31,
alineatul 2 din acelaşi act normativ faptul că funcţionarii publici, pe lângă
salariu, beneficiază de prime şi alte drepturi salariale în condiţiile legii.
Pentru a se
ajunge la încălcarea acestei prevederi ar fi trebuit să existe un text de lege
care să instituie, ca natură şi cuantum, un spor care să se regăsească,
modificat prin negociere, în contractul sau acordul colectiv de muncă încheiat
la nivelul instituţiei. Or, nici unul dintre drepturile băneşti din contractul
sau acordul colectiv încheiat nu se regăsesc in legislaţia salarizării
personalului din administraţia publică locală şi deci nu se suprapune cu vreun
drept bănesc instituit prin lege.
Într-adevăr
drepturile de care beneficiază funcţionarii publici sunt prevăzute expres în
legile aplicabile acestora şi aceste drepturi prevăzute expres nu pot forma
obiectul unor negocieri, însă, în situaţia în care prin alte legi legiuitorul a
conferit posibilitatea funcţionarilor publici de a beneficia şi de alte
drepturi ce nu sunt în mod expres reglementate, nu se poate susţine că
acordarea lor în urma negocierilor şi plata acestora este nelegală, atât timp
cât însuşi legiuitorul a acordat posibilitatea de a negocia prin contracte sau
acorduri încheiate la nivelul instituţiilor bugetare a unor drepturi
nereglementate sub aspectul acordării sau cuantumului în mod expres de vreo
altă prevedere legală aplicabilă.
Negocierea
indemnizaţiei de hrană este permisă de către articolul 33, alineatul 4,
prevăzut în Capitolul 3 - Sănătatea şi securitatea în muncă al Contractului
colectiv de muncă unic la nivel naţional pe anii 2007 - 2010.
Susţinerea
conform căreia nu există temei legal pentru acordarea unor drepturi
suplimentare personalului din instituţiile bugetare nu poate fi primită,
temeiul legal al conferirii acestor drepturi fiind însuşi acordul/contractul
negociat, legal încheiat, ca lege a părţilor, cât şi actele normative avute în
vedere la încheierea acestuia, cu atât mai mult cu cât fondurile necesare
acoperirii acestor drepturi au fost prevăzute şi aprobate în bugetul Judeţului
Cluj pentru întreaga perioadă pentru care s-au acordat aceste sume.
Interpretând
dispoziţiile legale menţionate şi având în vedere prezumţia de libertate în
cazul restricţiei "Orice ce nu este interzis printr-o normă juridică este
permis". consideră că drepturile la care face referire pot fi negociate
prin Acordul/Contractul colectiv de muncă.
În ceea ce
priveşte sporul de dispozitiv, arată faptul că Hotărârea Consiliului Judeţean
Cluj nr. 136/2007 prin care a fost aprobată acordarea acestuia pentru
funcţionarii publici şi personalul contractual din aparatul de specialitate al
Consiliului Judeţean Cluj a făcut obiectul controlului de legalitate exercitat
de către Prefectul Judeţului Cluj în condiţiile Legii nr. 340/2004, şi nu s-a
constatat nelegalitatea acesteia, respectiv nu a fost sesizată instanta de
judecată pentru a dispune anularea acestui act administrativ, motiv pentru care
aceasta produce efecte în continuare cu aceeaşi autoritate ca şi oricare alt
act administrativ.
Prevederile
articolului 47 din Legea nr. 138/1999, coroborate cu dispoziţiile articolului
13 din aceeaşi lege, reglementează faptul că sporul de dispozitiv se acordă şi
personalului din domeniul administraţiei publice.
Prin acordarea
sporului de dispozitiv nu se încalcă nici o prevedere legală, ci, dimpotrivă,
se asigură egalitatea de tratament salarial a personalului din cadrul
autorităţilor centrale şi locale.
A susţine că la nivelul instituţiilor
bugetare nu pot fi negociate anumite drepturi în condiţiile în care legislaţia
în vigoare o prevede expres, înseamnă a crea premizele discriminării conform
prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000.
Prin
întâmpinarea formulată, intimata Curtea de Conturi a României a
solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca
legală şi temeinică a sentinţei atacate.
În motivarea
întâmpinării arată că organul abilitat respectiv emitentul actelor atacate prin
prezenta acţiune nu s-a pronunţat cu privire la validitatea şi veridicitatea
Contractelor/Acordurilor colective de muncă, validitate cu care de altfel nici
nu era investit şi nu a Încălcat atribuţiile stabilite prin Legea nr. 94/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată.
Auditul
financiar are între obiective şi verificarea legalităţii şi regularităţii
stabilirii şi acordării unor drepturi de natură salarială.
În baza
competenţelor stabilite prin legea de organizare şi funcţionare, Curtea de
Conturi suspendă prin deciziile emise aplicarea măsurilor care contravin
reglementărilor legale în domeniul financiar, contabil şi fiscal, adică şi
acordarea nelegală a unor sporuri salariale, stabilite prin acte ale
administraţiei publice locale, şi nu le anulează, competenţa de anulare având-o
doar instanţa.
Efectele actelor
juridice emise de intimată sunt cele prevăzute de lege, Curtea de Conturi
având, în mod neechivoc, drept competenţe şi atribuţii exercitarea funcţiei de
control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a
resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, în conformitate cu
principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi
eficacităţii.
Actul de control
consemnează abaterile de la legalitate şi regularitate identificate de echipa
de auditori publici externi ai Camerei de Conturi a Judeţului Cluj, iar starea
de fapt menţionată este dovedită cu actele cuprinse în anexele acestuia.
Problema analizării legalităţii acordării drepturilor salariale se poate pune
întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal,
operaţiune administrativă pe care este în drept să o exercite, în vederea îndeplinirii
funcţiei de control, de către Curtea de Conturi a României.
Într-o astfel de
situaţie, Curtea de Conturi este competentă să decidă şi să dispună măsuri de
remediere a deficienţelor constatate şi, implicit, să impună recuperarea
eventualelor prejudicii aduse bugetului, ca efect al nereguli lor sau
abaterilor constatate.
Aşa cum rezultă
în cauza de faţă, reclamantul a contestat anumite măsuri impuse de organele
Curţii de Conturi prin actul de finalizare a controlului referitoare, în
special, la acordarea unor drepturi salariale funcţionarilor publici, cu
nerespectarea prevederilor legale.
Justificarea
reclamantului conform căreia drepturile salariale au fost acordate în baza
Acordului/Contractului colectiv de muncă, care nu au fost atacate şi care astfel
nu mai pot fi revocate, nu este fondată.
Prin raportare
la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o
autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nici o acţiune care nu îi este
expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform
căruia "tot ce nu este interzis este permis", autorităţile publice
administrative nu pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii.
Prin urmare, şi acordurile ori convenţiile colective trebuie să se subordoneze
acestor imperative.
De altfel în materia salarizării
funcţionarilor publici, legile pertinente explicitează fără echivoc faptul că
drepturile acestora sunt stabilite de lege, fără ca autorităţile publice ca
subiect al raportului de serviciu şi ca angajator în acelaşi timp să le fie
recunoscute prerogative suplimentare. Astfel fiind, autoritatea administraţiei
publice locale căreia i se recunoaşte o anumită autonomie decizională nu poate
interfera cu atribuţii ce sunt rezervate la nivel naţional legiuitorului
organic sau, după caz, ordinar.
Consideră că în
mod corect instanţa de fond a apreciat că acordul colectiv de muncă reprezintă
legea părţilor numai in situaţia în care se respectă dispoziţiile legale in
vigoare iar în conformitate cu art. 24 şi art. 25 din H.G. nr. 833/2007,
clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare
faţă de cele reglementate prin lege.
Auditul
financiar al contului de execuţie şi al situaţiilor financiare pe anul 2009
privind bugetul Consiliului Judeţean Cluj a relevat unele nereguli şi abateri
de la legalitate şi regularitate.
Acestea se
referă, în esenţă, la faptul că la nivelul Consiliului Judeţean Cluj, în cursul
anului 2009, s-au acordat anumite "drepturi băneşti", funcţionarilor
publici şi personalului contractual din cadrul acestei instituţii bugetare,
care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din
instituţiile bugetare.
Legea nr.
130/2006 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, în ceea ce priveşte personalul bugetar se referă la
negocierea de măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pentru
perfecţionarea profesională, etc. şi nu negocierea acordării de drepturi
băneşti.
Consideră ca drepturile salariale în
baza Acordului/Contractului Colectiv de Muncă încheiat la nivelul Consiliului
Judeţean Cluj s-au acordat fără respectarea prevederilor legale referitoare la
salarizarea personalului din instituţiile bugetare. Acordarea ilegală a acestor
aşa zise "drepturi băneşti" a avut drept consecinţă directă
prejudicierea bugetului Consiliului Judeţean Cluj. "Drepturile băneşti
" au fost acordate ca urmare a interpretării eronate sau a ignorării
actelor normative care reglementează drepturile salariale ale funcţionarilor
publici şi cele ale personalului contractual din instituţiile bugetare şi cele
referitoare la disciplina financiară care trebuie respectată în aceste
instituţii.
Analizând sentinţa recurată prin prisma
motivelor de recurs şi a dispoziţiilor art.304 şi 304C.pr.civ, curtea reţine următoarele:
Primul motiv
invocat în cuprinsul recursului este faptul că instanţa a de fond nu a fost
sesizată cu o cerere de constatare a nulităţii parţiale a
acordului/contractului colectiv de muncă fie pe cale incidentală, fie pe calea
unei excepţii, astfel că nu a fost legal învestită pentru a analiza legalitatea
acestui act.
Curtea constată că instanţa de fond a
fost învestită cu o contestaţie împotriva unei măsuri luate de Camera de
Conturi a judeţului Cluj în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute de art.1 alin.1
din Legea 94/1992 de a exercita controlul asupra modului de întrebuinţare a
resurselor financiare publice, în speţă prin audit financiar asupra contului
anual de execuţie bugetară pe anul 2009 la Consiliul Judeţean Cluj. În
exercitarea acestui control, camerele judeţene de conturi verifică şi urmăresc modul de respectare a legii
privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice,
potrivit art.2 lit.a, fapt care presupune şi verificări şi aprecieri cu privire
la legalitatea actelor de negociere a unor drepturi de natură salarială
acordate astfel angajaţilor din cadrul consiliului judeţean, autoritate care
utilizează fonduri publice. Pe cale de consecinţă, în cadrul contestaţiei,
instanţele sunt învestite inclusiv cu analizarea pe cale incidentală a
legalităţii acordării unor astfel de drepturi salariale prin negociere
colectivă, fără a pronunţa nulitatea acestor acte de negociere colectivă. Deci,
în mod corect instanţa de fond a analizat, la rândul său, în ce măsură a fost
respectată legea chiar în lipsa unei solicitări exprese a părţilor.
Mai departe, curtea apreciază că
instanţa de fond a argumentat amplu, legal şi temeinic concluzia la care a
ajuns cu privire la faptul că drepturile băneşti au fost nelegal negociate prin
acordurile/contractele colective de muncă invocate şi aprobate prin hotărâri de
consiliu judeţean, cu referire la art.31 şi 72 din Legea 188/1999, art.24 şi 25
din HG 833/2007, Legea 130/1996, precum şi la art.91 din Legea 215/2001,
înlăturând apărările formulate de reclamant cu privire la caracterul
obligatoriu al convenţiilor colective de muncă. Într-adevăr, actele de
negociere colectivă reprezintă legea părţilor numai în situaţia în care se
respectă dispoziţiile legale în vigoare, ceea ce nu este cazul în speţă. Mai
mult, instanţa de fond a
analizat distinct fiecare tip de drepturi băneşti, motivând
respingerea contestaţiei prin raportare la dispoziţiile legale considerate ca
incidente, implicit apreciind că temeiurile legale invocate de reclamant nu
sunt aplicabile în speţă.
În concret,
sporul de dispozitiv nu putea fi acordat personalului din cadrul aparatului de
specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit prin Decizia
nr.37/14.12.2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în
examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului
de pe lângă ICCJ cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art.47
din Legea nr.138/1999, raportat la art.13 din acelaşi act normativ, cu referire
la posibilitatea acordării indemnizaţiei de dispozitiv lunare în cuantum de 25%
din salariul de bază tuturor funcţionarilor publici şi personalului contractual
care îşi desfăşoară activitatea in domeniul administraţiei publice locale. Prin
decizia amintită s-a statuat că dispoziţiile articolelor menţionate se
interpretează în sensul că indemnizaţia de dispozitiv se acordă funcţionarilor
publici şi personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
MAI şi în instituţiile publice din subordinea ministerului, precum şi
personalului care îşi desfăşoară activitatea în serviciile comunitare din
subordinea consiliilor locale şi a prefecturilor care au beneficiat de acest
drept salarial şi înainte de
transfer sau detaşare din cadrul fostului Minister de Interne,
situaţie inaplicabilă în speţă.
Recurentul a
susţinut că, potrivit art.329 C.proc.civ., obligaţia executării deciziei nu
poate retroactiva, însă aceasta nu înseamnă că anterior datei publicării
deciziei în Monitorul Oficial în anul 2010 acordarea sporului era legală;
raţionamentul care a stat la baza soluţiei ÎCCJ este perfect valabil şi
aplicabil situaţiei în litigiu, chiar dacă acordarea sporului de dispozitiv a
fost pentru anul 2009.
Referitor la
indemnizaţia pentru ţinută, conform prevederilor art.32 din Legea 188/1999,
funcţionarii publici care sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul
serviciului primesc această uniformă gratuit, însă angajaţii în speţă nu fac
parte din această categorie. Astfel, acordarea acestei sume de bani pentru
ţinută şi implicit acoperirea unei părţi din cheltuielile cu îmbrăcămintea nu
are temei legal.
De asemenea, în
ceea ce priveşte sumele acordate drept indemnizaţie pentru hrană, acestea nu au
temei legal, deoarece, potrivit Legii 142/1998, salariaţii din sectorul bugetar
pot primi o alocaţie individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă,
care pot fi utilizate potrivit destinaţiilor stabilite prin lege.
Cu referire la
personalul contractual, de reţinut sunt şi dispoziţiile art.12 alin.1 din Legea
130/1996, care prevăd că prin contracte colective de muncă se încheiate pentru
salariaţii instituţiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la
drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale
- aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizaţia de ţinută şi sporul de
calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal
bugetar sau în alte condiţii (de exemplu, sporul de condiţii vătămătoare este
reglementat pentru altfel de condiţii de muncă şi nu pentru munca la
calculator).
De asemenea,
tribunalul a analizat corect situaţia litigioasă şi prin raportare la
principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o
autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acţiune ce nu îi este în
mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat
conform căruia tot ce nu
este interzis este permis. Autorităţile publice administrative nu
pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii şi nu pot exercita
decât acele atribuţii care sunt în mod expres date în sarcina sa prin
Constituţie sau prin lege. Or, legea nu conferă autorităţii publice
deliberative atribuţii în domeniul stabilirii elementelor de salarizare pentru
personalul propriu, indiferent că aceste sume de bani sunt denumite prime,
indemnizaţii sau sporuri.
Având în vedere
considerentele expuse, curtea constată că instanţa de fond a făcut o corectă
apreciere a stării de fapt şi de drept, astfel că, în temeiul art.312 alin.1
C.proc.civ., va respinge recursul ca neîntemeiat, cu consecinţa menţinerii
sentinţei atacate. (Judecător Cristina Paşol) |