Ordin M.A.I. cu caracter normativ. Nepublicare în Monitorul Oficial. Sancţiune. Evaluare în lipsa interviului. Sancţiune.

Ordin M.A.I. cu caracter normativ. Nepublicare în Monitorul Oficial. Sancţiune. Evaluare în lipsa interviului. Sancţiune.

Art. 78 din Ordinul M.A.I. nr.300/2004

Este adevărat că legislaţia care reglementează modalitatea de evaluare a personalului M.A.I. nu prevede expres sancţiunea nulităţii, însă, absenţa unei astfel de dispoziţii exprese nu lipseşte instanţa de posibilitatea de a cenzura legalitatea procedurii de evaluare prin prisma vătămării concrete suferite de recurent prin ignorarea acestei etape a procedurii de evaluare.

Or, lipsa acestei etape a procedurii de evaluare conferă procedurii un caracter unilateral, în care recurentul nu are posibilitatea de a formula apărări şi a-şi susţine propriul punct de vedere asupra calificativului.

(Decizia nr. 2227/R-cont/12 octombrie 2011)

Prin acţiunea înregistrată la data de 15 aprilie 2011, reclamantul P. V. I. a chemat în judecată pe pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române din cadrul M.A.I. şi Inspectoratul de Poliţie al judeţului Vâlcea, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea fişei de evaluare profesională întocmită de pârâţi pentru perioada 01.12.2009 – 30.12.2010 şi obligarea I.P.J. Vâlcea la evaluarea activităţii profesionale a reclamantului pentru perioada menţionată, conform dispoziţiilor prevăzute de Ordinul M.A.I. nr.300/2004, cu modificările ulterioare, precum şi obligarea în solidar a pârâţilor la cheltuieli de judecată.

În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că este şeful Poliţiei municipiului Râmnicu Vâlcea din 15.07.2005, cu gradul de comisar şef, iar în luna decembrie 2010 s-a procedat la evaluarea performanţelor sale profesionale în baza dispoziţiilor Ordinului nr.300/2004, emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor, acordându-i-se calificativul „bun”, împotriva căruia a formulat contestaţie administrativă la Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul I.G.P.R., care a propus schimbarea calificativului în „foarte bun”, însă chestorul din cadrul I.G.P.R. i-a acordat calificativul iniţial, acela de „bun”.

Arată reclamantul că evaluarea este nelegală întrucât comisarul şef de poliţie din cadrul I.P.J. Vâlcea trebuia să-i întocmească fişa de evaluare pentru întregul an 2010, chestorul fiind numit în funcţie la data de 04.08.2010, fiindu-i şef doar 4 luni din perioada de evaluare, iar potrivit art.78 alin.1 din Ordinului M.A.I. nr.300/2004, comandanţii de la toate nivelele ierarhice au obligaţia să asigure continuitatea cunoaşterii activităţii, conduitei şi potenţialului de dezvoltare al personalului din subordine în vederea realizării unei evaluări complete, iar pe de altă parte, evaluarea performanţelor profesionale s-a efectuat incomplet, fără respectarea uneia dintre etapele esenţiale ale procedurii, respectiv interviul, astfel că reclamantul nu a avut posibilitatea să-şi formuleze eventualele apărări privind modul de apreciere a activităţii sale, în lipsa acestei etape, întreg procesul de evaluare fiind lovit de nulitate.

Mai susţine reclamantul că menţinerea calificativului acordat iniţial s-a efectuat cu încălcarea art.1 alin.1 lit.i din dispoziţia directorului Direcţiei Management Resurse Umane nr.II/971/16.10.2006, iar contestaţia administrativă a fost soluţionată cu încălcarea art.87 alin.1 din Ordinului M.A.I. nr.300/2004, contestaţia fiind soluţionată peste termenul legal, respectiv la data de 19.01.2011, în loc de 16.01.2011, soluţia finală fiind nelegală şi netemeinică şi pentru faptul că a fost eliminat din fişa de evaluare, indicatorul „comportamentul rutier” prevăzut în dispoziţia nr.II/971/16.10.2006 pe motivul că reclamantul nu are „activitate rutieră”, calificativul acordat fiind în totală contradicţie cu evaluarea anuală a subunităţii pe care reclamantul o conduce.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul I.P.J. Vâlcea a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întrucât actul atacat nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art.2 lit.c din Legea nr.554/2004, iar pe de altă parte, reclamantul nu a atacat răspunsul la contestaţia administrativă, solicitând respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată, întrucât stabilirea calificativului, precum şi temeiul respingerii contestaţiei de către I.G.P.R. s-au realizat în mod corect şi obiectiv, în conformitate cu legislaţia în vigoare, ţinându-se cont de activitatea desfăşurată de reclamant în anul supus evaluării, de capacitatea sa profesională şi de performanţele profesionale ale acestuia.

Şi pârâtul I.G.P.R. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, invocând şi excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Piteşti, deoarece actul administrativ atacat este emis de I.P.J. Vâlcea, autoritate publică cu personalitate juridică, potrivit art.5 alin.1 şi art.12 alin.2 din Legea nr.218/2002, privind Organizarea Poliţiei Române.

Iniţial acţiunea a fost introdusă la Curtea de Apel Piteşti, care prin sentinţa nr.212/F-CONT/23 martie 2011, pronunţată în dosarul nr.346/46/2001 a admis excepţia de necompetenţă materială invocată de I.G.P.R. şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Tribunalului Vâlcea, în temeiul art.10 din Legea nr.554/2004.

Reclamantul a formulat răspuns la întâmpinările pârâţilor, solicitând respingerea inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul I.P.J. Vâlcea ca neîntemeiată, întrucât litigiul este de competenţa instanţelor de contencios administrativ, iar pe de altă parte, a efectuat procedura prealabilă.

Prin sentinţa nr.1161/2011 din 17 mai 2011, pronunţată de Tribunalul Vâlcea – Secţia comercială şi contencios administrativ fiscal, a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul I.P.J. Vâlcea.

De asemenea, a fost respinsă acţiunea formulată de reclamant.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a analizat cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe care a apreciat-o ca neîntemeiată, cu motivarea că reclamantul are calitatea de funcţionar public, situaţie în carte litigiile privind raporturile de muncă ale funcţionarilor publici sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, fişa de evaluare profesională fiind similară actului administrativ, iar pe de altă parte reclamantul a efectuat plângerea prealabilă, răspunsul la aceasta fiind negativ şi nu mai avea sens să se mai efectueze încă o plângere prealabilă.

Pe fondul cauzei, tribunalul a reţinut că reclamantul P. V. I. are calitatea de funcţionar public, cu gradul de comisar şef în cadrul I.P.J. Vâlcea, având funcţia de şef al Poliţiei Municipiului Râmnicu Vâlcea, iar în luna decembrie 2010, I.P.J. Vâlcea a procedat la evaluarea activităţii şi performanţelor profesionale ale acestuia pe perioada 01.12.2009 – 30.11.2010, acordându-i calificativul „bun” potrivit fişei de evaluare din 31.12.2010, împotriva căreia reclamantul a formulat contestaţie administrativă, ce a fost soluţionată de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul I.G.P.R., care a propus acordarea calificativului „foarte bun”, pe motivul că atunci când a fost făcută evaluarea iniţială ar fi trebuit să ţină cont de faptul că reclamantul a obţinut în anul 2010 calificativul „foarte bun”, atunci când s-au verificat cunoştinţele de specialitate, comisia înaintând potrivit art.90 alin.5 din Ordinului M.A.I. nr.300/2004, nota raport spre aprobare şefului cu drept de aprobare a contestaţiei, respectiv chestorului din cadrul I.G.P.R., care însă a menţinut calificativul iniţial, acela de „bun”, hotărârea acestuia fiind întemeiată pe faptul că indicatorul de la punctul 11 din modulul b nu i se aplică ofiţerului care deţine o funcţie de conducere, chiar dacă reclamantul are atestat de a conduce un vehicul al poliţiei, această situaţie nefiind asimilată cu noţiunea de conducător auto profesionist, potrivit legii, astfel că în mod corect a fost eliminat punctajul corespunzător comportamentului rutier cu ocazia pronunţării asupra contestaţiei.

Tribunalul a reţinut că, potrivit art.83 alin.1 din Ordinul M.A.I. nr.300/2004, „evaluarea personalului se realizează, de regulă de şeful/comandantul nemijlocit şi se aprobă de şeful/comandantul ierarhic al acestuia ...”, în acest sens sunt şi dispoziţiile art.90 alin.5 din acelaşi ordin, de unde rezultă că şeful de drept de soluţionare al contestaţiei nu este ţinut şi nu este obligat să-şi însuşească propunerea făcută de comisia de soluţionare a contestaţiilor, acesta ia o hotărâre pe baza notei de raport şi a celorlalte documente întocmite cu privire la activitatea şi performanţele profesionale ale persoanei evaluate.

S-a reţinut că la întocmirea fişei de evaluare a reclamantului şi la acordarea calificativului la final s-a avut în vedere activitatea profesională a acestuia pe perioada evaluată, în condiţiile în care subunitatea pe care o conducea nu a obţinut rezultate tocmai bune, reclamantul neanalizând periodic situaţia operativă în vederea prevenirii şi combaterii fenomenului infracţional, Poliţia Municipiului Râmnicu Vâlcea înregistrând creşteri la infracţiunile penale cu A.N., nu a urmărit respectarea termenelor fixate de procurori în exercitarea supravegherii cercetărilor în dosarele penale mai vechi de un an de la sesizare şi 6 luni de la începerea urmării penale şi altele.

Astfel, fişa de evaluare pentru perioada 01.12.2009 – 30.11.2010, privind rezultatele activităţii desfăşurate de reclamant, precum şi soluţionarea contestaţiei administrative s-a soluţionat în mod legal, neexistând niciun motiv de anulare a acestora.

Instanţa a apreciat că nu pot fi reţinute nici susţinerile reclamantului în sensul că şeful lui direct, comisarul şef V. I. din cadrul I.P.J. Vâlcea, care a întocmit fişa de evaluare, nu a avut această calitate pe toată perioada supusă evaluării, neasigurând continuitatea activităţii pe toată perioada evaluată, precum şi faptul că nu a fost respectată procedura interviului deoarece, aşa cum s-a mai arătat, la evaluarea activităţii reclamantului s-a avut în vedere activitatea reclamantului pe toată perioada evaluată, iar legea nu prevede o anumită vechime a ofiţerului care efectuează evaluarea, ci a persoanei evaluate, cu privire la neefectuarea interviului reclamantul nu a făcut nici o dovadă în acest sens, astfel că susţinerile acestuia nu sunt de natură a răsturna prin ele însele prezumţia de legalitate bazată pe prezumţiile de autenticitate şi veridicitate de care se bucură actul administrativ.

Pentru aceste considerente, instanţa a apreciat că acţiunea reclamantului este neîntemeiată, în baza art.18 din Legea nr.554/2004 fiind respinsă.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul P. I. V., invocând următoarele motive:

1. Prin hotărârea dată instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art.105 alin.2 Cod procedură civilă, motiv prevăzut de art.304 pct.5 Cod procedură civilă.

În dezvoltarea motivului de recurs, recurentul a susţinut existenţa unui motiv nou de anulare a întregii proceduri de evaluare profesională, şi anume inexistenţa actului normativ în baza căruia a fost evaluată activitatea sa, derivând din faptul că Ordinul nr.300/2004 emis de M.A.I. nu a fost niciodată publicat în Monitorul Oficial al României şi, prin urmare, el nu poate avea efecte juridice.

Recurentul susţine, de asemenea, că soluţia s-a pronunţat şi cu privire la fondul cauzei, fără a acorda cuvântul părţilor pe fond, fără a se da posibilitatea discutării probatoriului, încălcând astfel atât principiul contradictorialităţii şi oralităţii, cât şi dreptul la apărare şi art.6 pct.1 din C.E.D.O.. Arată recurentul că, din practicaua sentinţei recurate, termenul de judecată din 17 mai 2011 nu a fost prima zi de înfăţişare deoarece, deşi legal citate părţile, nu s-a pus în discuţie probatoriul solicitat prin acţiunea introductivă, nu i s-a comunicat înscrisul nou depus la dosar de către pârât şi nici nu i s-a acordat termen pentru a lua cunoştinţă de acesta (dispoziţia care prevede modul de completare a fişei de evaluare).

2. Hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal, motiv prevăzut de art.304 pct.9 Cod procedură civilă.

În dezvoltarea motivului de recurs, recurentul a susţinut că actul normativ în baza căruia s-a desfăşurat întreaga procedură de evaluare profesională este ordinul M.A.I. nr.300/2004, ordin care însă nu a fost niciodată publicat în Monitorul Oficial al României, sancţiunea nepublicării constând în lipsa efectelor juridice, adică inexistenţa lui ca act normativ, iar consecinţa în cauza de faţă este nulitatea întregii proceduri de evaluare profesională.

Se mai arată că nu au fost analizate motivele de nerespectare a procedurii de evaluare stabilite de acest ordin, respectiv lipsa interviului, deşi Comisia de analiză a contestaţiei a precizat că „evaluarea nu a avut la bază ghidul de interviu”.

Intimatul Inspectoratul General al Poliţiei Române a formulat întâmpinare, susţinând în esenţă următoarele apărări:

Cu privire la primul motiv de recurs, intimatul susţine că nu sunt îndeplinite condiţiile de casare prevăzute de art.304 pct.5 Cod procedură civilă, argumentele susţinute de recurent neconstituind motive de nulitate a hotărârii atacate.

Cu privire la al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art.304 pct.9 Cod procedură civilă, se arată că recurentul nu a formulat vreo excepţie de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr.300/2004 pe motiv de nepublicare a sa şi nici excepţia inexistenţei ordinului, iar susţinerile recurentului sunt nefondate faţă de dispoziţiile art.27 alin.3 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, aprobat prin H.G. nr.555/2001, în vigoare la data emiterii ordinului, care prevăd că „nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.

Se mai arată că susţinerile recurentului privind competenţa acordării calificativului sunt neîntemeiate, întrucât s-a stabilit de către persoana competentă a aproba evaluarea că aceasta a fost făcută corect şi s-a aprobat calificativul „bun”, în condiţiile în care acesta nu a analizat periodic situaţia operativă în vederea prevenirii şi combaterii fenomenului infracţional, Poliţia Municipiului Râmnicu Vâlcea înregistrând astfel creşteri la infracţiunile sesizate şi lucrările penale cu A.N., nu a dispus măsuri concrete cu ocazia controalelor efectuate la dispozitivul de siguranţă, fapt ce rezultă şi din raportul Direcţiei Control Intern din cadrul I.G.P.R. şi nu a urmărit respectarea termenelor fixate de procuror în exercitarea supravegherii cercetărilor în dosarele penale mai vechi de un an de la sesizare şi 6 luni de la începerea urmăririi penale.

În ceea ce priveşte lipsa ghidului de interviu, intimatul precizează că nu este de natură a atrage nulitatea fişei de evaluare, întrucât legislaţia care reglementează modalitatea de evaluare a personalului M.A.I. nu prevede o astfel de sancţiune.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Vâlcea a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând în esenţă motivele din întâmpinarea pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române.

Analizând sentinţa recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate, Curtea a constatat că recursul este nefondat sub aspectul primului motiv de recurs, dar fondat sub aspectul celui de al doilea motiv de recurs, pentru următoarele considerente:

1. Primul motiv de recurs este nefondat.

Susţinerea recurentului cu privire la inexistenţa Ordinului M.A.I. nr.300/2004, a fost apreciată ca neîntemeiată, nepublicarea Ordinului fiind consecinţa aplicării art.27 alin.3 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, aprobat prin H.G. nr.555/2001, în vigoare la data emiterii ordinului, potrivit căruia: „nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”. H.G. nr.50/2005, care a abrogat şi înlocuit acest act normativ, în art.35 alin.3 a preluat aceleaşi dispoziţii.

Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr.300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, care la Capitolul VI reglementează evaluarea personalului M.A.I., este un act normativ intern şi a fost emis în temeiul art.9 alin.4 din O.U.G. nr.63/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor (act normativ în vigoare la data emiterii Ordinului M.A.I. nr.400/2004), care prevedea că „în exercitarea atribuţiilor legale, ministrul administraţiei şi internelor emite ordine şi instrucţiuni, care pot avea caracter normativ sau individual” şi în aplicarea prevederilor art.26 din Legea nr.360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: „activitatea şi conduita poliţistului sunt evaluate o dată pe an, iar concluziile se consemnează în evaluarea de serviciu, cu acordarea unuia dintre următoarele calificative: excepţional, foarte bun, bun, satisfăcător, nesatisfăcător”.

De altfel, Ordinul M.A.I. nr.300/2004 nu face parte din categoria documentelor clasificate, aşadar consultarea acestora se face în mod liber de către poliţiştii evaluaţi, iar recurentul şi-a întemeiat susţinerile pe dispoziţiile Ordinului M.A.I. nr.300/2004, neputând invoca o vătămare derivând din necunoaşterea conţinutului său.

De altfel, recurentul nu a formulat vreo excepţie de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr.300/2004 pe motiv de nepublicare a sa. Mai mult, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu o astfel de excepţie, prin decizia nr.3754/30.07.2009, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr.300/2004, excepţie ce privea tocmai nepublicarea acestui ordin în Monitorul Oficial.

Şi criticile referitoare la încălcarea principiului contradictorialităţii, al oralităţii şi dreptului la apărare al reclamantului au fost apreciate ca nefondate.

Astfel, din practicaua sentinţei recurate rezultă că, potrivit art.115 alin.1 pct.4 şi art.116 Cod procedură civilă, pârâţii au depus probele anexate întâmpinării şi fiind prezenţi prin consilier juridic au luat la cunoştinţă de răspunsul la întâmpinare formulat de reclamant, principiul contradictorialităţii fiind astfel respectat. Pârâţii au depus dispoziţia care prevede modul de completare a fişei de evaluare şi întâmpinare (de care reclamantul nu poate susţine că nu avea cunoştinţă, întrucât o invocă în conţinutul cererii de chemare în judecată), iar avocatul recurentului a depus răspuns la întâmpinarea pârâţilor, care a fost comunicată şi pârâţilor reprezentaţi prin consilier juridic.

Cum textele citate nu stabilesc obligaţia pentru instanţă de a comunica, în lipsa unei cereri în acest sens, documentele depuse la dosar către părţile lipsă, rezultă că nu se poate vorbi despre o încălcare a dreptului la apărare.

2. Cu privire la al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art.304 pct.9 Cod procedură civilă, Curtea a apreciat că este fondat în ceea ce priveşte critica referitoare la lipsa interviului.

S-a apreciat că sunt nefondate susţinerile recurentului privind competenţa acordării calificativului, acesta fiind stabilit de către persoana competentă a aproba evaluarea la momentul la care acest act administrativ a fost efectuat, fiind fără relevanţă împrejurarea că pe parcursul perioadei evaluate pe această poziţie s-au succedat mai multe persoane.

Au fost apreciat însă ca fondate criticile recurentului în ceea ce priveşte lipsa ghidului de interviu.

Astfel, aşa cum de altfel s-a reţinut şi de către comisia de evaluare, atunci când a cercetat contestaţia formulată de recurent, evaluarea a fost făcută în lipsa ghidului de interviu. În mod nelegal s-a apreciat însă de către comisie că o asemenea situaţie nu atrage nulitatea evaluării. Astfel, rolul interviului este tocmai de a da posibilitatea celui evaluat să-şi precizeze propriile puncte de vedere asupra evaluării, să-şi formuleze apărările şi să răspundă argumentat eventualelor critici reţinute în raportul de evaluare.

Pentru aceste motive, Curtea a apreciat că lipsa interviului atrage nulitatea procedurii de evaluare, cu consecinţa refacerii acesteia şi a fişei de evaluare cu respectarea dispoziţiilor legale referitoare la interviu.

În consecinţă, în baza art.312 C.proc.civ., a fost admis recursul sub acest aspect şi modificată sentinţa în sensul admiterii acţiunii şi anulării fişei de evaluare, cu obligarea I.P.J. Vâlcea la refacerea procedurii.

S-a menţinut sentinţa cu privire la excepţii, având în vedere că acestea nu au fost reiterate în prezentul recurs