Act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Excepţie denelegalitate. Inadmisibilitate. Stabilitatea raporturilor juridice. Drept la proces echitabil

Prin sentinţa civilă nr.3780 din 14.09.2011 a Tribunalului Cluj a fost respinsă excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr. 65/2001 invocată de Municipiul Cluj-Napoca şi COMISIA LOCALA PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATA ASUPRA TERENURILOR CLUJ în contradictoriu cu reclamantul Judeţul Cluj, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut următoarele: Cu privire la natura juridică a Hotărârii Consiliului Judeţean nr.65/2001 instanţa a apreciat că acesta este un act administrativ de autoritate cu caracter individual. Este aşa, întrucât reprezintă manifestarea de voinţă care creează, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii în beneficiul şi respectiv, în sarcina unei persoane dinainte determinate.

Actul a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. O constantă a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost dată de adoptarea soluţiei de principiu potrivit căreia este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ. Raţionamentul care susţine aceasta jurisprudenţă se referă la faptul că Legea contenciosului administrativ nu poate fi aplicată unor raporturi juridice nascute anterior apariţiei sale întrucât ar conduce la încălcarea principiului stabilităţii raporturilor juridice, principiu consacrat in jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului .

Aşa fiind, tribunalul a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean Cluj nr.65/2001.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Municipiul Cluj-Napoca si Comisia Locala pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor Cluj, solicitând instanţei sa dispuna admiterea recursului si casarea cu trimitere spre rejudecare iar, in subsidiar, modificarea sentintei atacate in sensul admiterii exceptiei de nelegalitate invocate.

În motivarea recursului se arată că, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral de care depinde solutia unui litigiul pe fond poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Astfel, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede ca legalitatea actelor administrative unilaterale poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces pe cale de exceptie, iar art. 4 alin. (2) teza finala prevede ca exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru acte adminsitrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 55412004, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului.

Textul art. 4 este in deplina concordanta atat cu dispozitiile art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, cat si cu dispozitiile art. 47 din carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene.

Potrivit art. 6 din Conventie, „orice persoana are dreptul la judecarea in mod echitabil, in mod public si intr-un termen rezonabil a cauzei sale, de catre o instanta independenta si impartiala, instituita de lege, care va hotari fie asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter civil, ( ... )".

Potrivit art. 47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene „orice persoana ale carei drepturi si libertati garantate de dreptul Uniunii sunt incalcate are dreptul la o cale de atac eficienta in fata unei instante judecatoresti, ( ... )".

Art.4 din Legea nr. 554/2004 contine dispozitii mai favorabile si permite analizarea legalitatii unui act administrativ cu caracter unilateral individual oricand. Nicio norma europeana nu poate si nici nu o face, ingradi dreptul de a cere unei instante sa cerceteze legalitatea unui act, pentru simplul fapt ca o ilegalitate nu poate dainui. Orice interpretare contrara este impotriva tuturor drepturilor fundamentale, or dreptul de a cere instanţei sa constate o ilegalitate este prevazut de art. 6 din CEDO si nu poate fi cenzurat.

Mai mult, ICCJ prin Decizia nr. 3358/2008 pronuntata in contencios arata ca cercetarea legalitatii unui act administrativ cu caracter individual poate fi ceruta oricand pe calea exceptiei de nelegalitate, inclusiv dupa abrogarea actului.

In al doilea rand, instanta de fond arata ca HCJ nr. 65/2001 este un act administrativ individual pentru ca reprezinta manifestarea de vointa care creeaza, modifica sau stinge drepturi si obligatii in beneficiul, respectiv in sarcina unei persoane dinainte determinate.

Prin Hotararea nr. 65/2001 a Consiliului Judetean Cluj, a carei legalitate partiala o contestă, conform prevederilor art. 1, se declara imobilul Muzeul Etnografic Cluj inscris in CF nr. 20261 Cluj-Napoca la nr. top. 21038-21043, 2103611, 21025, 21026, 21056, 21037 compus din terenuri cu suprafata de 77.0937 mp proprietatea publica a Judetului Cluj, in administrarea Consiliului Judetean Cluj.

Un act administrativ este individual pentru ca priveste aplicarea unui act normativ la una sau mai multe persoane expres individualizate, fiind individual tocmai pentru ca se refera la indivizi si nu la bunuri, fie ele mobile sau imobile.

In speta, Consiliul Judetean Cluj a dispus cu privire la trecerea in domeniul public al judetului a unui bun aflat in domeniul public al statului, cu incalcarea competentelor stabilite prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia.

Prin acest act se reglementeaza organizarea executarii legii nr. 213/1998, cu privire le imobilele din proprietatea statului, acest aspect venind in demonstrarea caracterului de act normativ al hotararii contestate. Prin urmare, instanta trebuia sa analizeze daca acest act normativ, Hotararea Consiliului Judetean Cluj nr. 65/2001 a instituit regimul de bun proprietate publica a judetului Cluj a imobilului in cauza cu respectarea prevederilor Legii nr. 213/1998.

Din aceasta prespectiva, exceptia de nelegalitate invocata este admisibila.

Pe fond, Hotararea nr. 65/2001 a Consiliului Judetean Cluj prin care s-a hotarat trecerea imobilului in discutie din proprietatea statului in domeniul public al Judetului Cluj este profund nelegala, fiind emisa cu incalcarea competentelor si conditiilor stabilite prin art. 9 alin (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul acesteia, potrivit carora o atare trecere se face cu respectarea normelor cuprinse in articolul indicat din Legea nr. 213/1998.

Prin modalitatea de trecere aleasa de Consiliul Judetean au fost incalcate, totodata, si prevederile art. 3 din Legea nr. 213 / 1998 modificata si completata.

Potrivit pct. III din anexa legii nr. 213/1998, "terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al statului si daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanleor juridice de drept privat" fac parte din domeniul public local al comunelor, oraselor si municipiilor. Conform pct. 1.4 din anexa Legii nr. 213/1998, " pădurile şi terenurile destinate impaduririi, cele care servesc nevoilor de cultura, de producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată" se inscriu in sfera bunurilor care alcatuiesc domeniul public al statului.

In acelasi sens sunt si prevederile H.G. nr. 548 din 08 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru intocmirea inventarului bunurilor care alcatuiesc domeniul public al comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor.

In conditiile in care legiuitorul a inteles sa reglementeze modul de trecere a unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale, respectiv prin hotarare de guvern (art. 9 din Legea nr. 213/1998), maniera in care s-a declarat imobilul in discutie proprietate publica a Judetului Cluj prin Hotararea nr. 62/2001, a carei nelegalitate o sustine, este nelegala fiind emisa in vadita contradictie cu prevederile legale incidente.

Prin întâmpinarea formulată, intimaţii Judeţul Cluj prin Preşedintele Consiliului Judeţean Cluj şi Consiliul Judeţean Cluj au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca temeinică şi legală.

În motivarea întâmpinării, se arată că Hotărârea Consiliului Judeţean Cluj nr. 65/28.09.2001 privind declararea imobilului Muzeului Etnografic Cluj înscris în C.F. nr. 20261 Cluj-Napoca, ca bun proprietate publică a judeţului Cluj, în administrarea Consiliului Judeţean este un act administrativ cu caracter individual, reprezentând aşa cum în mod corect a apreciat şi instanţa de fond, manifestarea de voinţă care creează, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, în beneficiul şi respectiv sarcina unei persoane dinainte determinate. Mai mult această hotărâre este un act administrativ cu caracter individual care nu produce efecte juridice proprii cu privire la dreptul de proprietate al recurenţilor asupra terenului în litigiu, întrucât prin conţinutul acesteia sa declarat imobilul Muzeului Etnografic înscris în C.F. nr. 20261 Cluj-Napoca, cu nr. top. 2103821043, 2103611,21025,21026,21056,21037, compus din terenuri în suprafaţă de 770.937 mp., proprietatea publică a Judeţului Cluj, în administrarea Consiliului Judeţean Cluj, în temeiul prevederilor Legii nr. 213/1998 şi a prevederilor H.G. nr. 442/1994 republicată.

Susţinerile recurenţilor potrivit căruia hotărârea ar avea un caracter normativ, în scopul organizării executării Legii nr. 213/1998, sunt cu totul nejustificate, prin aceasta nefiind stabilite reguli generale sau reglementări de principiu formulate în mod abstract, impersonale care să se aplice într-un număr nedeterminat de cazuri şi la un număr nedeterminat de subiecte.

Hotărârea Consiliului Judeţean Cluj nr. 65/2001 a fost adoptată cu peste 3 ani de zile înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 contenciosului administrativ.

Vechea reglementare, respectiv Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, în vigoare la momentul adoptării hotărârii, nu prevedea posibilitatea ca instanţele de contencios administrativ să soluţioneze excepţii de nelegalitate ale unor acte administrative, invocate în cauze de altă natură.

Astfel raportat la momentul adoptării hotărârii, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că se impunea respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocate, raportată la jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007 (text de lege care constituie temeiul de drept al excepţiei invocate.

Astfel, prin deciziile pronunţate, Înalta Curte a apreciat că, prin consecinţele juridice care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului În cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită de timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, articolul 4 din acest act normativ contravine principiului securităţii raporturilor juridice, aceasta impunând aplicarea în mod direct şi eu prioritate a prevederilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În plus, deşi este de necontestat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea acestuia din litigiul în care a fost invocată excepţia, beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu mai are posibilitatea de a se prevala de acesta în faţa instanţei, lipsind astfel fundamentul dreptului consacrat, astfel că admiterea excepţiei de nelegalitate produce practic efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului.

În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile sus-menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica C.E.O.O., precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiul securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept".

Ca o consecinţă a celor expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art. 4 din Legea nr.554/2004 cu raportare la prevederile art.20 alin.2 şi art.148 alin. 2 din Constituţie, republicată, la Convenţia Europeană a drepturilor Omului şi la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, solicită respingerea recursului ca nefondat cu consecinţa respingerii excepţiei de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean nr.65/2001, ca fiind inadmisibilă.

Raportat la motivele invocate de către recurenţi, pe fondul cauzei, consideră că acestea sunt vădit neîntemeiate, existând o deplină consonanţă între prevederile Legii nr.213/1998, cu modificările şi completările ulterioare şi hotărârea contestată.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs, a dispoziţiilor art.304 şi art.3041 C.proc.civ., curtea constată că, raportat la dispoziţiile art.4 alin.1 din Legea 554/2004, precum şi la jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, având în vedere următoarele:

Reclamanţii Municipiul Cluj şi Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Cluj - Napoca au invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului judeţean Cluj nr.65/2001 prin care imobilul Muzeului Etnografic Cluj înscris în CF 20261 Cluj Napoca a fost declarat proprietate publică a judeţului Cluj, act administrativ calificat de instanţa de fond ca individual, cu consecinţa respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă.

Având în vedere jurisprudenţa recentă devenită constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în materie (deciziile nr.881/2008, 2307/2008, 2449/2008, 2722/2008, 2786/2008, 2885/2008, 2979/2008, 2997/2008, 3226/2008, 3400/2008, 3515/2008, 3526/2008, 3615/2008, 4008/2008, 4021/2008, 4152/2008, 4183/2008, 4432/2008, 4445/2008), curtea va respinge recursul declarat, pentru următoarele motive:

Actul criticat pentru nelegalitate este, incontestabil, un act administrativ unilateral cu caracter individual (nu reglementează o situaţie cu caracter general şi nici nu instituie o normă de conduită generală, impersonală, ci are ca obiect un imobil determinat declarat ca bun proprietate publică a judeţului Cluj). Din acest punct de vedere nu subzistă criticile recurenţilor, care au susţinut că actul este normativ întrucât prin intermediul său se reglementează organizarea executării Legii nr.213/1998. Curtea reţine că de esenţa oricărui act administrativ este faptul că este emis în vederea executării legii, însă criteriul de determinare a caracterului individual sau normativ al actului este întinderea efectelor juridice.

Actul administrativ individual obiect al litigiului de faţă este emis anterior intrării în vigoare a dispoziţiilor Legii 262/2007 care au modificat şi completat, printre altele, prevederile art.4 alin.1 din Legea 554/2004. Cu privire la această categorie de acte administrative, art.4 alin.1 din Legea 554/2004 prevede, într-adevăr, că legalitatea lor poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepţie, iar art.II alin.2 teza finală din Legea 262/2007 şi art. 4 alin.2 din Legea 554/2004 prevăd că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.

În procesul de aplicare la speţă a dispoziţiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluţionare este sesizat, judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art.20 alin.2 din Constituţie, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România a aderat (cum este cazul Convenţiei europene a drepturilor omului) şi, pe de altă parte, a dispoziţiilor art.148 alin.2 din Constituţie, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.

În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător care aplică CEDO, are obligaţia de a asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminenţa faţă de oricare altă prevedere contrară din legislaţia naţională (mutatis mutandis, cauza Vermeire c. Belgiei, hotărârea din 29 noiembrie 1991, §26, cauza Dumitru Popescu c. României, hotărârea din 26 aprilie 2007).

În privinţa rolului ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare" (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C - 383/06 şi C - 385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la blocul de convenţionalitate (convenţia şi jurisprudenţa CEDO), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, sunt înlăturate dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004, întrucât aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, instanţa reţine că dispoziţiile menţionate din Legea 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.6 CEDO, precum şi de art.47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii juridice, care se regăseşte implicit în totalitatea articolelor convenţiei şi care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO hotărârea din 6 decembrie 2007, cauza Beian c. României).

Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, CEDO a reţinut că posibilitatea de a anula, fără o limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (CEDO, hotărârea din 28 octombrie 1999, cauza Brumărescu c. României).

Validitatea argumentelor CEDO în speţa de faţă este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică competentă şi definitivat prin neutralizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii 554/2004.

Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate a actelor instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (hotărârea din 27 septembrie 1983, Universitatea Hamburg, C - 216/82; hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C - 188/92; hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii, C - 241/95; hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C - 175/98; hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii, C - 408/95; hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe, C - 239/99; hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks, C - 390/98; hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii, C - 346/03 şi C -

529/03).

Faţă de considerentele expuse, instanţa reţine că dispoziţiile în discuţie din Legea 554/2004 care permit repunerea în discuţie în mod repetat şi fără limită în timp a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale menţionate, contravenind jurisprudenţei CEDO şi a CJUE pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte identice ca întindere şi conţinut cu anularea actului respectiv.

În consecinţă, în aplicarea prevederilor art.20 alin.2 şi art.148 alin. 2 din Constituţie, prin raportare la principiile amintite, la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a CJUE, curtea consideră că dispoziţiile art.4 alin.1, astfel cum a fost modificat prin Legea 262/2007 şi dispoziţiile art.4 alin.2 din Legea 554/2004 nu sunt aplicabile cu privire la Hotărârea Consiliului judeţean Cluj nr.65/2001 prin care s-a hotărât trecerea imobilului în discuţie în domeniul public al jud. Cluj, act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004 al cărei nelegalitate a fost invocată în cauză pe cale de excepţie.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art.312 C.proc.civ., curtea va respinge recursul ca neîntemeiat, cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate. (Judecător Cristina Paşol)