24.Suspendare executare hotărâre emisă de autoritatea publică, prin care a fost aprobată organigrama instituţiei. Condiţii de admisibilitate

                                                                                                    Decizia civilă nr.114/21.02.2011

           Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa sub nr.10575/118/2010 reclamantul S.S. Constanţa a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Clinic Judeţean Constanţa suspendarea executării Hotărârii nr. 3/31/07.2010 a Consiliului de Administraţie a Spitalului Clinic Judeţean Constanţa, prin care a fost aprobată organigrama Spitalului Clinic Judeţean Constanţa.

Reclamantul şi-a motivat in fapt cererea arătând că, la data de 19.07.2010 a avut loc şedinţa Consiliului de Administraţie din cadrul Spitalului Clinic Judeţean Constanţa, ocazie cu care s-a adoptat hotărârea nr.1/19.07.2010. In temeiul acesteia s-a aprobat proiectul de reorganizare a Spitalului Clinic Judeţean Constanţa şi s-a hotărât o nouă structură organizatorică Spitalului Clinic Judeţean Constanţa secţiilor pe paturi.

      În temeiul Hotărârii nr.1/19.07.2010 s-a adoptat Hotărârea nr.3 din 31.07.2010- act administrativ prin care angajaţii vizaţi sunt prejudiciaţi de adoptarea noii organigrame.

      S-a arătat că în condiţiile art.7 din Legea nr.554/2004, a fost formulată plângerea prealabilă, rămasă fără finalitate.

              A susţinut reclamantul că Hotărârea nr.3/31.07.2010 a Consiliului de Administraţie a Spitalului Clinic Judeţean Constanţa este nelegală întrucât noua organigramă nu are avizul Ministerului Sănătăţii, iar normarea personalului s-a făcut în baza unui proiect de act normativ care la momentul adoptării hotărârii se afla încă în discuţie publică, nefiind aprobat printr-un Ordin al Ministrului Sănătăţii, aşa cum în mod imperativ impun dispoziţiile art.174 alin.5 din Lg.95/2006, modificată prin O.G. nr. 48/2010, potrivit cu care „ structura organizatorică,reorganizarea, restructurarea, schimbarea sediului şi a denumirilor pentru spitalele publice din reţeaua proprie a altor ministere şi instituţii publice cu reţea sanitară proprie se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv prin act administrativ al conducătorului instituţiei, cu avizul Ministerului Sănătăţii”.

   În temeiul Hotărârii nr.1/19.07.2010 s-a adoptat Hotărârea nr.3/31.07.2010 a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză, s-a aprobat noua organigramă, fără avizul Ministerului Sănătăţii, iar normarea personalului s-a făcut în baza unui proiect de normativ care la momentul adoptării hotărârii în cauză se afla încă în dezbatere public Spitalului Clinic Judeţean Constanţa, nefiind emis un ordin sau un aviz al ministerului de resort.

 Numărul maxim de personal trebuia calculat în baza Ordinul Ministerului Sănătăţii Publice nr. 1778/2006, în vigoare la acest moment şi pe organigrama aprobată prin Ordinul Ministerului Sănătăţii nr.844/2.06.2010.

Cazul bine justificat rezultă  din nelegalitatea adoptării hotărârii.

Prejudiciul iminent rezultă din afectarea gravă a actului medical prin măsuri ce au ca consecinţă diminuarea nefundamentată legal şi cu impact social deosebit prin numărul mare de salariaţi afectaţi.

         Prin sentinţa civilă nr.1377/CA din 01.11.2010 a Tribunalului Constanţa s-au respins excepţia lipsei calităţii procesuale active, a lipsei de obiect şi lipsa de interes; a fost respinsă cererea de suspendare a Hotărârii Consiliului de Administraţie nr.3/2010 formulată de reclamantul S.S Constanţa în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Clinic de Urgenţă Constanţa.

         Pentru a dispune astfel a reţinut în esenţă prima instanţă următoarele:

            Instanţa a apreciat că nu s-a făcut dovada întrunirii cumulative a celor două condiţii.

„Cazul bine justificat” , desprins din împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează doar în cadrul acţiunii în anulare.

Chiar în ipoteza în care ar fi apreciat că există o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere, faţă de disp. art.174 alin.5 din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruiastructura organizatorică, reorganizarea, restructurarea, schimbarea sediului şi a denumirilor pentru spitalele publice din reţeaua proprie a altor ministere şi instituţii publice cu reţea sanitară proprie se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv prin act administrativ al conducătorului instituţiei, cu avizul Ministerului Sănătăţii, şi faţă de Ordinul Ministerului Sănătăţii Publice nr.1778/2006 privind normativul de personal pentru asistenţa medicală spitalicească, în vigoare la data adoptării Hotărârii nr. 1/19.07.2010, cererea de suspendare nu poate fi primită.

Reclamantul nu a făcut dovada necesităţii prevenirii unei pagube iminente, astfel cum aceasta este definită în art.2 lit.ş din Lege, respectiv prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz,perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul administrativ ar fi ulterior anulat.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată s-a constatat că reclamantul apreciază că paguba iminentă constă în afectarea gravă a actului medical prin măsuri ce au ca consecinţă diminuarea nefundamentată legal şi cu impact social deosebit prin numărul mare de salariaţi afectaţi.

Ori, iminenţa unei asemenea perturbări a serviciului medical nu a fost dovedită printr-un minim de probe şi nici nu se arată în ce ar consta această perturbare, care nu poate fi prezumată ca o consecinţă directă a actului a cărui executare se cere a fi suspendată.

Astfel, întrucât în cauză nu s-a făcut dovada iminenţei producerii unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care Hotărârea nr. 31/31 .07.2010 ar fi ulterior anulată, instanţa de judecată a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării actului administrativ .

         Împotriva acestei hotărâri în termen legal a declarat recurs S.S Constanţa criticând-o sub aspectele:

         A criticat Hotărârea Consiliului de Administraţie nr.3/2010 adoptată de intimată motivat de faptul că procedura de reorganizare a spitalului, procedura care a stat la baza adoptării hotărârii nr.3/2010 nu a fost în prealabil aprobată de către ministerul de resort aşa cum impun condiţiile art.174 alin.5 din Legea nr.95/2006 modificată prin OUG nr.48/2010.

         Prima instanţa a apreciat că există o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ faţă de dispoziţiile art.174 alin.5 din Legea nr.95/2006 şi faţă de Ordinul Ministerului Sănătăţii Publice nr.1778/2996 privind normativul de personal pentru asistenţă medicală spitalicească, în vigoare la data adoptării hotărârii CA nr.3/2010, dar a considerat că nu au produs probe din care să rezulte iminenta producerii unui prejudiciu în raport de dispoziţiile art.2 lit.s din Legea nr.554/2004.

         Consideră recurentul că instanţa de fond a apreciat în mod nefondat faptul că nu se face dovada unui prejudiciu iminent conform dispoziţiilor art.2 lit.s din Legea nr.554/2004, apreciind în mod eronat faptul că adoptarea acestei hotărâri nu este de natură a produce o perturbare previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau serviciu public ; a mai considerat totodată faptul că nu s-au administrat probe în dovedirea unui prejudiciu iminent.

          Astfel, a învederat prin cererea introductivă, prin concluziile orale şi prin concluziile scrise faptul că diminuarea nejustificată a numărului de paturi la nivelul unei instituţii sanitare de mărimea Spitalului Clinic de Urgenţă Constanţa şi pe cale de consecinţă noua organigramă cu numărul de personal redus este în mod clar de natură să aducă o gravă perturbare a activităţii acestei autorităţi.

         Totodată a învederat faptul că în urma reducerii numărului de paturi, personalul aferent acestora urmează să presteze activităţi în limita maximă de normare a serviciului, impunând angajaţilor spitalului care rămân pe posturi o muncă suplimentară.

         Astfel, prejudiciul iminent, ca şi condiţie de admitere a cererii de suspendare, raportat la situaţia de fapt învederată, respectiv reducerea numărului de posturi, rezultă implicit, nefiind necesare a fi făcute alte probe în acest sens.

         Mai mult, fiind vorba de un prejudiciu iminent şi nu unul deja produs, nici nu se pot face probe asupra unei situaţii viitoare. Ori, probe concrete asupra perturbării activităţii din instituţie pot fi făcute la momentul în care, urmare a încetării activităţii salariaţilor ca urmare a normării muncii în limita maximă, se vor produce erori în actele medicale cu consecinţe dintre cele mai grave.

         Apreciază astfel că iminenţa prejudiciului rezultă implicit din condiţia cazului bine justificat, deoarece structura organizatorică a spitalului stabilită prin hotărârea CA nr.1/2010 nu a fost verificată de Ministerul Sănătăţii, iar pe cale de consecinţă nici hotărârea CA nr.3/2010 nu se bucură de legalitatea impusă de această verificare.

         În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată la care a fost obligat recurentul, solicită să se aibă în vedere diminuarea lor în raport de termenele limitate acordate la instanţa de fond (3 termene) şi în raport de faptul că recurentul este o organizaţie sindicală care apără drepturile şi interesele membrilor săi fără a realiza activităţi economice profitabile care să permită achitarea acestor cheltuieli.

         Analizând criticile aduse Curtea va reţine că acestea sunt nefondate pentru considerentele:

         Actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumţia de legalitate şi se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situaţie de excepţie, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, în temeiul art.14 alin.1 teza a I-a sau, după caz, în temeiul art.15 din legea nr.554/2004.

           Însă, în ambele ipoteze legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiţii: cazul bine justificat şi paguba iminentă, prin caz bine justificat înţelegându-se, potrivit art.2 alin.1 lit.t din Legea nr.554/2004, împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar prin pagubă iminentă înţelegându-se, conform art.2 alin.1 lit.ş din acelaşi act normativ, prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz perturbarea previzibilă, gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.

         Într-adevăr, suspendarea actului administrativ este reglementată în scopul acordării unei protecţii provizorii a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul în care instanţa competentă  va cenzura legalitatea actului, protecţie consacrată prin mai multe instrumente juridice, atât în sistemul Consiliului Europeni, cât în ordinea juridică a Uniunii Europene.

         Din acest punct de vedere legea română corespunde recomandărilor Comitentului de Miniştrii din cadrul Consiliului Europeni invocată de reclamant pentru că prevede atribuţia instanţei de a ordona măsuri provizorii de protecţie a drepturilor şi intereselor particularilor, însă simpla invocare a prevederilor legale care reglementează instituţia suspendării şi la recomandările Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei nu poate fundamenta prin ea însăşi luarea unei măsuri provizorii pentru că suspendarea nu intervine de drept, ci în fiecare caz în parte trebuie prezentate de către partea interesată indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi care să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube.

         Pentru a suspenda executarea unui act administrativ nu este suficient doar ca partea interesată să susţină că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte indicii pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube în raport cu natura şi amploarea măsurii dispuse prin actul contestat şi datele economice ale contribuabilului.

         Referitor la critica privind greşita reţinere de către prima instanţă a nedovedirii condiţiei referitoare la  prevenirea producerii unei pagube iminente imposibil de reparat ulterior, se reţine că aceasta este nefondată.

         Aceasta pentru că cererea de suspendare a executării efectelor actului administrativ a fost formulată de către S.S Constanţa, în numele membrilor săi, invocându-se perturbarea previzibilă gravă  a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

         În concret, s-a arătat că măsura dispusă este de natură să ducă, urmare a diminuării numărului de paturi a spitalului la diminuarea numărului personalului,  cu consecinţa prestării de către personalul rămas pe posturi de muncă suplimentară.

          Ori, faţă de modalitatea de justificare a îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea  producerii unei pagube iminente, Curtea reţine că în mod judicios a statuat prima instanţă că această cerinţă nu este îndeplinită, întrucât prestarea de muncă suplimentară ca urmare a desfiinţării posturilor nu poate fi asimilată cu perturbarea gravă a funcţionării autorităţii publice – Spitalul Clinic judeţean Constanţa, în sensul avut în vedere de legiuitor prin Legea nr.554/2004 art.2 lit.ş.-

         Pe de altă parte, această perturbare este invocată de către sindicat şi nu de către autoritatea publică care  este cea mai în măsură să aprecieze dacă activitatea sa va fi afectată sau nu ca urmare a actului administrativ emis; ori în speţă serviciul public,  pretins afectat, este cel care a hotărât reorganizarea sa prin adoptarea unei  noi organigrame,  în raport de dispoziţiile OUG 162/2008 privind transferul de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii către autorităţile publice locale, măsură  ce a avut ca şi consecinţă diminuarea numărului de paturi.

         În ce priveşte susţinerea conform cu care iminenţa producerii unei pagube rezultă implicit din condiţia cazului bine justificat, aceasta nu poate fi primită întrucât potrivit dispoziţiilor legale incidente, rezultă că cele două condiţii trebuie dovedite şi întrunite cumulativ.

         În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat se reţine că aspectul potrivit cu care Hotărârea nr.3/2010 nu a fost  în prealabil aprobată de ministerul de resort, conform art.174 alin.5 din Legea nr.95/2006, modificată prin OUG nr.48/2010, este un element ce poate fi valorificat în judecata pe fond a actului administrativ pretins nelegal, şi nu în această procedură specială de apreciere  a oportunităţii suspendării efectului acestui act, procedură în care judecătorul este ţinut să facă doar o cercetare sumară a aparenţei drepturilor pretinse a fi încălcate  de către reclamantul vătămat.

          Referitor la critica privind cuantumul exagerat al cheltuielilor de judecată la care a fost îndatorat recurentul, se reţine că aceasta nu poate fi primită întrucât reclamantul a căzut în pretenţii iar faţă de complexitatea litigiului, nu se impune diminuarea cheltuielilor de judecată făcute de pârât cu ocazia procesului iniţiat de reclamant împotriva celui dintâi .