14. Acţiune având ca obiect anularea actelor administrativ-fiscale emise de autoritatea publică. Audit financiar al contului de execuţie bugetară. Acordare sporuri, prime şi drepturi speciale funcţionarilor publici şi personalului contractual.

                                                                                                     Decizia civilă nr.257/30.03.2011

                                                                                                            Dosar nr.8052/118/2010

Prin acţiunea formulată la data de 29.06.2010 şi înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa sub nr.8052/118/2010, reclamanţii Primăria comunei Poarta Albă, Consiliul Local Poarta Albă, Comuna Poarta Albă prin primar şi Primarul comunei Poarta Albă au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Constanţa să se dispună anularea procesului verbal de constatare din 26.11.2009 în ceea ce priveşte aplicarea masurilor nr.1 si 2, decizia nr.45/17.12.2009 în ceea ce priveşte masurile dispuse la punctele 1 şi 2 şi încheierea nr.VI 71/17.03.2010 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor.

         În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că în urma controlului realizat pentru situaţiile financiare din anul 2008, a fost emisă Decizia nr.45/17.12.2009 prin care s-a constatat că anumite sume de bani plătite salariaţilor proprii şi a celor din instituţiile de învăţământ au caracter nelegal, impunându-se măsurile prevăzute la punctele 1 şi 2.

         Cu privire la măsura dispusă la punctul 1 din decizie, au susţinut reclamanţii că nu se poate reţine că acordul colectiv de muncă are caracter nelegal, în sensul că nu sunt respectate dispoziţiile art.12 din Legea nr.130/1996, deoarece în nicio reglementare legală, la momentul în care aceste drepturi au fost negociate şi acordate, nu existau dispoziţii contrare. Faptul că sunt reglementări care stabilesc anumite categorii care beneficiază prin lege de aceste sporuri nu înseamnă că în urma negocierii nu este posibil ca partenerii sociali să negocieze astfel de drepturi şi pentru alte categorii de bugetari. Această interpretare a fost evidenţiată şi de practica judiciară.

           Cu referire directă la drepturile speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii în muncă, au arătat reclamanţii că există o dispoziţie expresă chiar în Legea nr.188/1999, art.72, alin.1. Chiar şi în lipsa unei dispoziţii exprese, drepturile acordate nu pot fi negate ca fiind drepturi negociabile. În ceea ce priveşte decontarea cheltuielilor pentru navetă, în limita nivelului contravalorii biletelor pe mijloacele de transport, au fost plătite ca urmare a contractului colectiv de muncă ce a dat naştere la o obligaţie de plată în sarcina instituţiei publice, plata fiind prevăzută în bugetul local aprobat de consiliul local.

         Consideră reclamanţii că, relativ la măsura dispusă la punctul 2, pârâta a interpretat superficial dispoziţiile Legii nr.193/2006. Faptul că plata acestor tichete s-a realizat din bugetul autorităţii publice locale, chiar şi în condiţiile în care beneficiarii fondurilor nu erau angajaţii acestei instituţii, nu este susceptibilă să nască controverse atâta timp cât avem de a face cu o alocaţie prevăzută într-un buget adoptat conform prevederilor legale.

         La data de 13.07.2010 a formulat cerere de intervenţie în interes alăturat reclamanţilor Sindicatul Tomis al Lucrătorilor din Administraţia Publică si Servicii Publice, iar la termenul de judecată din 07.10.2010 a formulat cerere de intervenţie în interes alăturat reclamanţilor Sindicatul Liber al Salariaţilor din Învăţământul Preuniversitar Constanţa.

         Instanţa de fond a admis în principiu cererile de intervenţie prin încheierea din 18.11.2010.

Prin Sentinţa civilă nr.1512/25.11.2010 Tribunalul Constanţa a admis în parte acţiunea şi a admis cererile de intervenţie accesorie, a anulat în parte procesul verbal de constatare întocmit de Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi a jud. Constanţa la data de 26.11.2009, respectiv punctele I şi II; a anulat în parte Decizia nr.45/17.12.2009 emisă de Camera de Conturi a jud. Constanţa, respectiv punctele 1 şi 2; a anulat Încheierea nr.VI.71/17.03.2010 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor de pe lângă Curtea de Conturi a României şi a respins cererea de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată către reclamanţi ca neîntemeiată.

 Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, urmare a efectuării auditului financiar al contului de execuţie bugetară pe anul 2008 la Primăria com. Poarta Albă, Camera de Conturi Constanţa a constatat că în cursul anului 2008 entitatea auditată a acordat salariaţilor săi o serie de drepturi salariale prevăzute în contractul colectiv de muncă, respectiv drepturi băneşti reprezentând sporul de confidenţialitate în procent de 15%, spor de condiţii de risc de contagiune şi suprasolicitare neuropsihică de 15%, drepturi speciale pentru menţinerea sănătăţii în cuantum de 504 lei/lună, primă de sărbători în sumă de 14.000 lei, decont pentru navetă în sumă de 13.192 lei, alocaţie de hrană în cuantum de 108.203 lei. Totodată, s-a constatat că a fost plătită suma de 128.062 lei cu titlu de tichete cadou persoanelor care nu aveau calitatea de angajaţi ai instituţiei. Acordarea acestor drepturi a fost apreciată de către organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate şi regularitate, astfel că, pentru valorificarea procesului verbal de constatare din 26.11.2009, a fost emisă decizia nr.45/17.12.2009 prin care s-au stabilit măsuri de remediere a deficienţelor constatate.

Împotriva acestei decizii entitatea auditată a formulat contestaţie în condiţiile art.92 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, contestaţie ce a fost respinsă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor Curţii de Conturi a României prin Încheierea nr.VI.71/17.03.2010.

Procedând la analizarea legalităţii măsurilor dispuse, instanţa de fond a reţinut următoarele:

         1. În ceea ce priveşte punctul 1 din Decizia nr.45/17.12.2009 privind acordarea către angajaţii din aparatul de specialitate al Primarului comunei Poarta Albă a unor sporuri, prime şi drepturi speciale, acestea au fost acordate în temeiul acordului colectiv de muncă înregistrat la DMSSF Constanţa sub nr.14221/14.06.2007 şi aprobat prin HCLM nr.4/12.02.2008 încheiat între Primăria com. Poarta Albă şi funcţionarii publici şi personalul contractual din aparatul de specialitate al Primarului com. Poarta Albă, acord ce nu a fost contestat sau anulat de o instanţă de judecată.

Instanţa a considerat că, interpretând per a contrario dispoziţiile art.1 alin.1 şi art.12 alin.1 din Legea nr.130/1996, se deduce că prin contractele/acordurile colective de muncă pot fi negociate clauzele referitoare la drepturile a căror acordare şi al căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziţii legale. Folosind acelaşi principiu în interpretarea prevederilor art.3 alin.3 din contractul colectiv de muncă unic la nivel naţional, precum şi ale art.82 alin.2 din Legea nr.130/1996 potrivit cu care contractele colective de muncă nu pot conţine clauze care să stabilească drepturi la un nivel inferior celui stabilit prin contractele colective de muncă încheiate la nivel superior, se impune concluzia că se pot negocia clauze care să acorde salariaţilor mai mult decât s-a prevăzut în contractul colectiv de muncă încheiat la nivel superior, în acest sens fiind şi prevederile art.238 alin.3 din Codul Muncii care se completează cu Legea nr.188/1999 ce statuează că la încheierea contractului colectiv de muncă, dispoziţiile legale referitoare la drepturile salariaţilor au un caracter minimal.

În aceste condiţii, a apreciat prima instanţă că acordarea drepturilor speciale nu este nelegală din moment ce nu există niciun text de lege care să o interzică, ci, dimpotrivă, drepturile stabilite prin lege constituie un minim dincolo de care, în raporturile juridice dintre părţile sociale, intervine principiul liberei negocieri.

S-a mai apreciat că o restrângere de orice natură cu privire la drepturile care pot fi negociate contravine dispoziţiilor OIM.

Mai mult, obligaţiile decurgând din contractul colectiv de muncă nu puteau fi încălcate, întrucât acesta a devenit opozabil şi în acelaşi timp obligatoriu pentru părţile contractului, potrivit art.243 din Codul Muncii şi art.30 alin.1 din Legea nr.130/1996, iar obligativitatea executării contratului colectiv de muncă derivă şi din prevederile Convenţiei OIM nr.131/1970, care impun atragerea răspunderii părţilor care se fac vinovate de neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin contractul colectiv de muncă.

Concluzionând, instanţa a reţinut că reclamantul Primarul com. Poarta Albă a făcut dovada că a efectuat cheltuielile privind drepturile salariale către personalul bugetar în baza contractului colectiv de muncă înregistrat la autoritatea publică competentă, act juridic care prin necontestarea sa a dobândit putere de lege pentru părţile contractante şi a căror respectare, în condiţiile nedeclarării nulităţii acestora, este garantată de art.41 alin.5 din Constituţia României.

         Instanţa a apreciat că motivele de drept reţinute de Curtea de Conturi în rapoartele de audit nu sunt suficiente pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulităţii fiind atributul exclusiv al instanţei de judecată şi nu al unei autorităţi publice, indiferent de atribuţiile legale ale acesteia.

         2. În ceea ce priveşte punctul 2 din decizia nr.45/17.12.2009, privind alocarea de credite bugetare către cadrele didactice din instituţiile de învăţământ de pe raza com. Poarta Albă, în vederea acordării de tichete cadou, s-a reţinut că  art.1 alin.1 din Legea nr.193/2006 stipulează că societăţile comerciale, regiile autonome, societăţile şi companiile naţionale, instituţiile din sectorul bugetar, unităţile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum şi persoanele fizice care încadrează personal pe bază de contract individual de muncă pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou şi a tichetelor de masă.

         De asemenea, în art.2.3 din HG nr.1317/2006 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr.193/2006 se prevede că angajaţii persoane fizice care desfăşoară o activitate într-o relaţie de angajare, în baza unui raport de muncă reglementat de Legea nr.53/2003 - Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare, sau de o lege specială, pot beneficia de tichete cadou acordate de angajatorii lor, numai pentru destinaţiile sau evenimentele care se încadrează în cheltuielile sociale. Angajatorii acordă angajaţilor proprii tichete cadou, în limita sumei prevăzute în bugetul de venituri de cheltuieli aprobat potrivit legii, într-o poziţie distinctă de cheltuieli denumită "Tichete cadou" pentru cheltuieli sociale, în timp ce, conform 1.1 lit.b, fac parte din categoria angajatorilor prevăzuţi la art.1 din Legea nr.193/2006 instituţiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finanţele publice şi de legea privind finanţele publice locale, indiferent de sistemul de finanţare şi subordonare, inclusiv cele care se finanţează integral din venituri proprii.

         Conform art.167, alin.1 din Legea nr.84/1995 unităţile de învăţământ preuniversitar de stat funcţionează ca unităţi finanţate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale pe a căror rază îşi desfăşoară activitatea, de la bugetul de stat şi din alte surse, potrivit legii. (2) Finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat cuprinde: finanţarea de bază şi finanţarea complementară. (3) Finanţarea de bază se asigură prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale de care aparţin unităţile de învăţământ, din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi din alte venituri ale bugetelor locale. (5) Finanţarea de bază cuprinde următoarele categorii de cheltuieli: a) cheltuieli de personal.

Potrivit alin.13, finanţarea de bază şi finanţarea complementară a unităţilor de învăţământ se fac pe bază de contract, întocmit conform normelor metodologice pentru finanţarea învăţământului preuniversitar, încheiat între directorul unităţii de învăţământ preuniversitar şi primarul localităţii în a cărei rază teritorială se află unitatea de învăţământ. … Sumele reprezentând finanţarea de bază şi finanţarea complementară se înscriu în bugetul de venituri şi cheltuieli.

S-a mai reţinut că, potrivit art.1 din OUG nr.37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin OUG nr.43/2008, prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă se aplică autorităţilor şi instituţiilor publice a căror finanţare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii.

Art.24, alin.2 acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale şi ai instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală pot acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr. 193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate.

         Instanţa a apreciat că împrejurarea că salariaţii din învăţământul preuniversitar nu aveau încheiate contracte individuale de muncă pentru a se încadra în prevederile art.1 alin.1 din Legea nr.193/2006 nu prezintă relevanţă faţă de dispoziţiile legale enunţate, care prevăd posibilitatea acordării acestor tichete cadou instituţiilor finanţate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, fiind incluse în bugetul pe anul 2008, aprobat prin HCL nr.4/12.02.2008 şi acordate din venituri proprii.

 Împotriva sentinţei menţionate au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a judeţului Constanţa, care au criticat soluţia instanţei de fond ca fiind nelegală şi netemeinică, invocând dispoziţiile art.304 indice 1 raportat la art.304 pct.9 Cod procedură civilă.

Au susţinut recurentele că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, respectiv a dispoziţiilor art.33 alin.(3) din Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, art.8, art.12 alin.(l) din Legea nr.130/1996, art.25 din HG nr.833/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor paritare şi încheierea acordurilor colective, OG nr.6/2007 şi OG nr.10/2008, acte normative care reglementau salarizarea personalului bugetar.

Instanţa de fond în mod greşit a apreciat că auditorii publici externi au declarat ca nelegal contractul/acordul colectiv de muncă; prin procesul-verbal de constatare s-a reţinut existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate a unor plăţi efectuate pentru drepturi de natură salarială, întrucât acestea exced cadrul legal. Procesul - verbal a fost încheiat conform pct. 171 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specific Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.

La emiterea actelor contestate s-au avut în vedere dispoziţiile art.25 din HG nr.833/2007, aplicabile în cazul acordurilor colective de muncă, dispoziţiile art.12 alin.(3) din Legea nr.130/1996, republicată, referitor la contractele colective de muncă ce se pot încheia pentru salariaţii instituţiilor bugetare.

În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, Curtea de Conturi prin structurile sale teritoriale este obligată să comunice entităţii publice auditate această stare de fapt, conform art.33 alin.(3) din Legea nr.94/1992, republicată. În cauză, dispoziţiile legale au fost respectate, fiind emise de către Camera de Conturi a Judeţului Constanţa procesul - verbal de constatare, raportul de audit şi Decizia nr.45/2009 pentru valorificarea constatărilor misiunii de audit. După emiterea actelor menţionate, potrivit aceluiaşi text de lege, stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţia conducerii entităţii auditate.

Mai arată recurentele că instanţa de fond nu a avut în vedere că pârâta a adus la îndeplinire prevederile legale şi, mai mult decât atât, nu avea obligaţia de a determina întinderea prejudiciului sau de a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia, obligaţia revenindu-i în întregime Primarului Comunei Poarta Albă. Acesta putea aprecia dacă este necesară promovarea unei acţiuni în instanţă pentru anularea clauzelor contractuale care încălcau prevederile legale.

De asemenea, instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile art.21 alin.(1) şi alin.(2) coroborate cu prevederile art.77 din Legea nr.215/2001, republicată, potrivit cărora reclamanţii Primăria comunei Poarta Albă şi Consiliul Local comunal Poarta Albă nu au personalitate juridică, drept pentru care nu puteau sta în nume propriu în instanţă.

Apreciază că în mod corect auditorii publici externi au menţionat locul desfăşurării misiunii de audit ca fiind cel al structurii funcţionale cu activitate permanentă, respectiv Primăria comunei, însă de reţinut este faptul că măsurile din Decizia nr.45/2009 a Camerei de Conturi a Judeţului Constanta au fost dispuse în sarcina conducerii entităţii verificate, respectiv ordonatorul de credite - Primarul Comunei Poarta Albă, cel care reprezintă unitatea administrativ teritorială în relaţiile cu persoane fizice, juridice, precum şi în instanţă.

         Arată recurentele că în mod greşit instanţa de fond a admis acţiunea împotriva procesului verbal de constatare şi a dispus anularea acestuia.

Procesele verbale de constatare emise de Camerele de Conturi teritoriale, conform dispoziţiilor Legii nr.94/1992 şi a normelor elaborate în baza acesteia, nu sunt acte administrative în înţelesul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise de o autoritatea publică, întrucât prin aceste acte nu se pot da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice, prin urmare nici nu pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ.

Pe fondul cauzei, arată că instanţa nu a ţinut cont de susţinerile formulate prin întâmpinare şi de probele administrate în dosarul cauzei.

Astfel, în urma controlului efectuat s-a constatat faptul că în anul 2008 funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul aparatului propriu al entităţii verificate, au beneficiat în baza acordului/ contractului colectiv de muncă înregistrat la DMPS Constanţa sub nr.14221/14.06.2007 şi aprobat prin HCLM nr.04/12.02.2008, de "drepturi speciale" de natură salarială: sporul de confidenţialitate, sporul pentru condiţii de risc şi contagiune şi suprasolicitare neuropsihică, prime de sărbători, Crăciun şi Paşte, drepturi speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii. În baza actului adiţional nr.4116/01.07.2007 încheiat la contractul/acordul colectiv de muncă, fără a avea aprobarea Consiliului Local al comunei Porta Albă, au fost decontate cheltuielile pentru transport de la domiciliu la locul de muncă al personalului propriu, în limita contravalorii biletelor pe mijloace de transport în comun de pe ruta respectivă.

Potrivit art.157 din Codul muncii, aprobat prin Legea nr.53/2003, cu modificările şi completările ulterioare, sistemul de salarizare a personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat sau bugetele locale se stabileşte prin lege, cu consultarea organizaţiilor salariale reprezentative.

În perioada supusă controlului, sporurile sau primele ce se puteau acorda funcţionarilor publici şi personalului contractual erau reglementate prin OG nr.6/2007, respectiv prin OG nr.10/2007 şi OG nr.10/2008, acte normative ce nu prevăd "drepturile speciale" din categoria celor acordate de către entitatea verificată; prin clauzele contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul aparatului de specialitate al Primăriei Comunei Poarta Albă s-au stabilit drepturi de natură salarială ce încalcă dispoziţiile legilor speciale de salarizare a funcţionarilor publici şi a personalului contractual din sectorul bugetar; în calitatea sa de angajator şi ordonator de credite, Primarul Comunei Poarta Albă a pus în executare contractul, uzând de principul instituit de art.236 alin.(4) din Codul muncii, potrivit căruia acesta constituie legea părţilor, fără a avea în vedere însă şi condiţia impusă de actul normativ, respectiv că acest contract trebuie să fie încheiat cu respectarea dispoziţiilor legale.

           Au mai susţinut recurentele că este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, partea fixă şi partea variabilă a salariului, cât şi cuantumul acestuia. Aşa se explică faptul că toate reglementările care vizează statutul funcţionarului public sau al personalului contractual prevăd pe de o parte natura legală a drepturilor salariale, iar pe de altă parte interdicţia ca prin acorduri/contracte colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt atributul legiuitorului.

         În continuare recurenta mai arată că instanţa de fond nu a avut în vedere la pronunţarea hotărârii recurate legislaţia aplicabilă în domeniul salarizării personalului bugetar, potrivit căreia sporul de confidenţialitate nu se acordă salariaţilor din cadrul instituţiei auditată. Sporul de confidenţialitate se poate acorda numai funcţionarilor publici şi personalului contractual din instituţiile menţionate la art.15 alin.l din OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici şi la art.13 alin.l din OG nr.10/2008, consiliile locale nefiind menţionate în aceste articole.

De altfel şi celelalte drepturi de natură salarială prevăzute de acordul/contractul colectiv de muncă exced cadrului legal, aşa cum a fost precizat mai sus, care reglementează acordarea de sporuri şi premii personalului contractual şi funcţionarilor publici din instituţiile publice.

Contractele colective de muncă se pot încheia şi pentru salariaţii din instituţiile bugetare, conform art.12 alin.(l) din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă, însă prin acestea nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale.

Referitor la sporul de stabilitate şi securitate în muncă, auditorii publici externi au constatat în mod corect faptul că acesta a fost plătit personalului Primăriei Comunei Poarta Albă, deşi acest drept salarial nu se regăseşte printre sporurile prevăzute de art.11-17 din OG nr.6/2007 şi nici de prevederile legale ale OG nr.10/2008 privind nivelul salariilor de bază şi al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit OUG nr.24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar si personalului salarizat potrivit anexelor nr. II si III la Legea nr.154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoane care ocupa  funcţii de demnitate publică, precum şi unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale, cu privire la sporurile ce se pot acorda funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul instituţiilor bugetare.

Au mai susţinut recurentele că, indemnizaţia de vacanţă acordată personalului contractual al reclamantei nu a avut bază legală, dat fiind faptul că prevederile art.23 din OG nr.10/2008 nu reglementează plata unui astfel de drept salarial şi pentru această categorie de salariaţi. De prima de vacanţă beneficiază numai funcţionarii publici conform dispoziţiilor art.23 din OG nr.6/2007 privind unele masuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare şi alte drepturi ale funcţionarilor publici, precum şi creşterile salariale care se acordă funcţionarilor publici în anul 2007, precum şi ale art.35 alin.2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarului public.

În ce priveşte acordarea tichetelor cadou cadrelor didactice din instituţiile de  învăţământ, pentru care entitatea verificată nu avea calitatea de angajator, solicită să se constate că motivarea primei instanţe este incorectă deoarece contractele de muncă ale beneficiarilor acestor tichete sunt încheiate cu Inspectoratul Şcolar Judeţean Constanţa, astfel că aceştia nu puteau beneficia de tichete cadou din partea Primăriei comunei Poarta Albă.

Instanţa de fond a invocat prevederile art.167 din Legea nr.84/1995, însă hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a acestor dispoziţii, ce reglementează modul de finanţare a unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat, respectiv faptul că finanţarea se asigură din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrative - teritoriale pe a căror rază îşi desfăşoară activitatea, de la bugetul de stat şi din alte surse.

Instanţa de fond a aplicat greşit şi dispoziţiile art.24 alin.(2) din Legea nr.193/2006, oprindu-se doar la faptul că, ordonatorii de credite ai bugetelor locale pot acorda tichete cadou din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate, fără să reţină că textul de lege trimite şi la ordonatorii de credite ai instituţiilor publice, din categoria cărora fac parte şi unităţile de învăţământ.

         Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, modificarea în parte a sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii introductive ca netemeinică şi nelegală, cu menţinerea măsurile dispuse pentru entitatea verificată ca urmare a controlului efectuat, respectiv a măsurilor prevăzute la pct. l - 2 din Decizia nr.45/2009, a procesului - verbal de constatare ce a fost valorificat prin emiterea deciziei de către Camera de Conturi Constanţa, şi a Încheierii nr.VI.71 din 17.03.2010 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României.

Intimaţii reclamanţi, prin apărătorul ales, au solicitat respingerea recursului declarat de pârâte ca nefondat şi menţinerea sentinţei pronunţate de instanţa de fond ca fiind legală şi temeinică.

Intimaţii intervenienţi Sindicatul Tomis al Lucrătorilor din Administraţia Publică şi Servicii Publice Constanţa şi Sindicatul Liber al Salariaţilor din Învăţământul Preuniversitar Constanţa, prin reprezentanţi, au solicitat, de asemenea, respingerea recursului declarat de pârâte ca nefondat, conform concluziilor scrise depuse la dosar.

           Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate, Curtea constată că recursul este fondat în parte.

           Astfel, în ceea ce priveşte procesul verbal de constatare întocmit la data de 26.11.2009 de Camera de Conturi a Judeţului Tulcea, instanţa de recurs apreciază că un astfel de act nu poate fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ întrucât nu reprezintă un act administrativ în accepţiunea disp. art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004.

          Potrivit dispoziţiilor menţionate, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

          Conform normelor instituite prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, procesele verbale de constatare sunt acte de control care nu dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Prin aceste acte de control se constată eventuale abateri financiare şi fapte cauzatoare de prejudicii care sunt ulterior valorificate de către Camera de Conturi judeţeană prin emiterea deciziilor, acestea din urmă fiind actele administrative susceptibile de a fi contestate în procedura administrativă.

          Faţă de cele reţinute, Curtea urmează a constata că excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea procesului verbal de constatare încheiat la data de 26.11.2009 de Camera de Conturi a judeţului Constanţa este întemeiată.

          Pe fond, instanţa constată că măsurile dispuse la pct.1 din Decizia nr.45/17.12.2009 a Camerei de Conturi a judeţului Constanţa sunt nelegale, astfel cum corect a reţinut şi prima instanţă.

          Acordarea sporurilor, primelor şi drepturilor speciale s-a făcut în temeiul acordului colectiv de muncă înregistrat la DMSSF Constanţa sub nr.14221/14.06.2007 şi aprobat prin HCLM nr.4/12.02.2008 încheiat între Primăria com. Poarta Albă şi funcţionarii publici şi personalul contractual din aparatul de specialitate al Primarului com. Poarta Albă, acord ce nu a fost desfiinţat.

           Disp. art.1 alin.1 din Legea nr.130/1996 stipulează că „un contract colectiv de muncă este convenţia încheiată între patron sau organizaţia patronală, pe de o parte, şi salariaţi, reprezentaţi prin sindicate ori în alt mod prevăzut de lege, de cealaltă parte, prin care se stabilesc clauze privind condiţiile de muncă, salarizarea, precum şi orice alte drepturi şi obligaţii ce decurg din raporturile de muncă”, iar clauzele contractelor colective de muncă pot fi stabilite numai în limitele şi condiţiile prevăzute de prezenta lege.

De asemenea, conform art.12 alin.1 din acelaşi act normativ „contractele colective de muncă se pot încheia şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare, însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale” aceleaşi dispoziţii fiind cuprinse şi în art.3 alin.2 din contractul colectiv de muncă unic la nivel naţional pentru anii 2007 – 2010.

Potrivit art.8 din Legea nr.130/1996, clauzele din contractele colective se stabilesc în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege, iar clauzele negociate cu încălcarea dispoziţiilor legale sunt lovite de nulitate absolută (art.24 alin.1), nulitate care se constată de instanţa competentă, la cererea părţii interesate (art.24 alin.2 din Legea nr.130/1996).

Curtea reţine că Legea nr.188/1999 permite încheierea de acorduri colective între instituţiile publice şi sindicatele reprezentative sau reprezentanţii funcţionarilor publici. Aceste acorduri pot să cuprindă numai măsuri referitoare la: constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă, sănătatea şi securitatea în muncă, programul zilnic de lucru,  perfecţionarea profesională, alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale (art.72 alin. 1 din legea nr.188/1999).

Drepturile salariale privind personalul din administraţia publică locală au fost acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă şi a actului adiţional anexă, contracte încheiate între sindicate şi autoritatea publică locală cu raportare la prevederile Legea nr.130/1996, Legea nr.188/1999 şi Legea nr.53/2003 şi care ulterior a fost înregistrat si la Direcţia de Muncă Judeţeană Constanţa, acorduri a căror legalitate nu a fost pusă la îndoială.

În acest context, obligaţiile decurgând din contractul/acordul colectiv de muncă nu puteau fi încălcate întrucât el a fost înregistrat, devenind opozabil şi în acelaşi timp obligatoriu pentru părţile contractante, potrivit art.243 din Codul Muncii şi art.30 alin.1 din Legea nr.130/1996, iar obligativitatea executării contractului colectiv de muncă derivă şi din prevederile Convenţiei OIM nr.131/1970.

Şi prevederile din acordul colectiv de muncă se circumscriu noţiunii de ,,îmbunătăţire a condiţiilor de muncă”, părţile angajate în negociere căzând de acord cu privire la faptul că suplimentările în discuţie sunt necesare dezvoltării condiţiilor de muncă.

Nu trebuie omise în acest context nici dispoziţiile Convenţiei OIM nr.154/1981 privind promovarea negocierii colective care, prin art.5 impune ca negocierea colectivă să fie posibilă pentru toţi cei vizaţi prin convenţie (art.1), iar negocierea să poarte asupra fixării condiţiilor de muncă şi angajării, şi/sau reglementării relaţiilor între cei ce angajează sau organizaţiile or una sau mai multe organizaţii ale lucrătorilor.

În ce priveşte măsurile dispuse la pct.2 din Decizie, Curtea apreciază că soluţia dată prin Încheierea nr.VI71/17.03.2010 a Curţii de Conturi este legală şi temeinică, acordarea acestui drept fiind  lipsită de temei legal, iar interpretarea dată de instanţa de fond dispoziţiilor legale incidente este greşită.

          Astfel, potrivit art.1 din Legea nr.193/2006, “Societăţile comerciale, regiile autonome, societăţile şi companiile naţionale, instituţiile din sectorul bugetar, unităţile cooperatiste, celelalte persoane juridice, precum şi persoanele fizice care încadrează personal pe bază de contract individual de muncă pot utiliza bilete de valoare sub forma tichetelor cadou şi a tichetelor de creşă.”, iar, potrivit pct.2.3 alin.(2) din Normele de aplicare a acestei legi "Angajatorii acordă angajaţilor proprii tichete cadou, în limita sumei prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli aprobat potrivit legii, într-o poziţie distinctă de cheltuieli denumită « tichete cadou » pentru cheltuieli sociale".

          Normele metodologice de aplicare a acestor dispoziţii prevăd că fac parte din categoria angajatorilor prevăzuţi la art.1 din Legea nr.193/2006, cu modificările ulterioare, instituţiile din sectorul bugetar, definite de legea privind finanţele publice şi de legea privind finanţele publice locale, indiferent de sistemul de finanţare şi subordonare, inclusiv cele care se finanţează integral din venituri proprii.

Unitatea administrativ teritorială nu îndeplineşte însă calitatea de angajator pentru personalul din învăţământ, în aceste condiţii nefiind îndeplinite cerinţele legale enunţate.

 Este adevărat că art.167 din Legea nr.84/1995, în vigoare la momentul acordării acestor drepturi, prevedea că unităţile de învăţământ preuniversitar de stat funcţionează ca unităţi finanţate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale pe a căror rază îşi desfăşoară activitatea, de la bugetul de stat şi din alte surse, potrivit legii.

De asemenea, potrivit art.1 din OUG nr.37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, modificată prin OUG nr.43/2008, prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă se aplică autorităţilor şi instituţiilor publice a căror finanţare se asigură integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; integral din venituri proprii.

Iar art.24 alin.2 acordă posibilitatea ordonatorilor de credite ai bugetelor locale şi ai instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală de a acorda tichete cadou, potrivit prevederilor Legii nr.193/2006, cu modificările ulterioare, din bugetele acestora, în limita veniturilor proprii încasate."

Însă, din aceste dispoziţii rezultă fără dubiu că există posibilitatea acordării tichetelor cadou de către instituţiile bugetare dar numai pentru angajaţii proprii, ceea ce înseamnă că, în cazul cadrelor didactice din învăţământul preuniversitar, aceste beneficii se alocă de instituţia angajatoare, respectiv de către unitatea de învăţământ, în limita veniturilor proprii încasate, nefiind prevăzută posibilitatea plăţii lor în cadrul finanţării acordate de la bugetul local.

           Pentru considerentele expuse, apreciind că motivele invocate de recurenţi sunt fondate în parte, urmează a admite recursul în baza art.312 alin.1 şi 304/1 Cod procedură civilă şi a modific în parte hotărârea atacată în sensul că, admiţând în parte acţiunea, va respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea procesului verbal de constatare din 26.11.2009 întocmit de Camera de Conturi a judeţului Constanţa. Va anula în parte Încheierea nr.VI.71/17.03.2010 emisă de Comisia de Soluţionare a contestaţiilor de pe lângă Curtea de Conturi, doar în ceea ce priveşte respingerea contestaţiei împotriva pct.1 din Decizia nr.45/17.12.2009 a Camerei de Conturi a judeţului Constanţa şi va respinge cererea de anulare a Încheierii în ceea ce priveşte respingerea contestaţiei pentru pct.2 din Decizie, menţinând ca legale dispoziţiile pct.2 din Decizie.

          Având în vedere soluţia preconizată, se va respinge ca nefondată cererea de intervenţie formulată de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Învăţământul Preuniversitar Constanţa.