avocats.ro
jurisprudență
 
 
 
 


Cadru didactic. Drepturi salariale. Lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice.
 
Curtea de Apel Cluj, Secţia I­a civilă, decizia nr. 2090 din 7 mai 2012
 
Prin sentinţa civilă nr. 10/03.01.2011, pronunţată de Tribunalul Maramureş, s­au respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Finanţelor Publice, Consiliul Judeţean Maramureş;
S­a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber din Învăţământ Maramureş, în contradictoriu cu pârâţii: Centrul Judeţean de Resurse şi Asistenţă Educaţională Maramureş, Consiliul Judeţean Maramureş şi Ministerului Finanţelor Publice, reprezentat prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Maramureş şi, în consecinţă:
A fost obligat pârâtul Centrul Judeţean de Resurse şi Asistenţă Educaţională Maramureş să calculeze drepturile salariale ale membrilor de sindicat, începând cu data de 01.01.2010 şi până la 13.05.2011, utilizând coeficientul de multiplicare 1,000 cu valoarea de 400,00 lei, în conformitate cu prevederile Legii 330/2009 coroborate cu prevederile Legii 221/2008 de apro­bare cu modificări a O.G. 15/2008 şi să le plătească drepturile salariale neacor­date pentru această perioadă, reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite conform dispoziţiei anterioare şi cele efectiv încasate, actualizate în funcţie de coeficientul de inflaţie până la data efectivă a plăţii.
Au fost obligaţi pârâţii Consiliul Judeţean Maramureş şi Ministerului Finanţelor Publice să le aloce unităţii de învăţământ pârâte sumele necesare plăţii drepturilor salariale menţionate.
A fost respinsă cererea reclamantului de completare a carnetelor de muncă ale membrilor de sindicat.
Soluţia menţionată a avut la bază următoarele considerente:
În ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, instanţa a reţinut următoarele:
Potrivit art.19 din Legea nr. 500/2002, privind finanţele publice, pe care se fundamentează pretenţiile reclamantului împotriva acestui pârât, Ministerul Finanţelor Publice coordonează acţiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar şi anume pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare precum şi ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuţie
În conformitate cu art. 167 din Legea nr. 84/1995 republicată, sub imperiul căreia s­a născut dreptul pretins de membrii de sindicat reprezentaţi în cauză, „unităţile de învăţământ preuniversitar de stat funcţionează ca unităţi finanţate din fonduri alocate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ­teritoriale pe a căror rază îşi desfăşoară activitatea, de la bugetul de stat şi din alte surse, potrivit legii.
 
(2) Finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat cuprinde: finanţarea de bază şi finanţarea complementară.
(3) Finanţarea de bază asigură desfăşurarea în condiţii normale a procesului de învăţământ la nivel preuniversitar, conform standardelor naţionale. Finanţarea de bază se asigură prin bugetele locale ale unităţilor administrativ­teritoriale de care aparţin unităţile de învăţământ, din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi din alte venituri ale bugetelor locale”.
 
Aşa cum reiese din al. 5 al art. 167 din Legea 84/1995, finanţarea de bază cuprinde şi categoria cheltuielilor de personal incluzând indemnizaţiile de concediu, obiect al prezentului litigiu.
Ca urmare, instanţa apreciază că legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Finanţelor Publice este conferită de prevederile legale evocate şi va respinge excepţia invocată de acesta.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâului Consiliul Judeţean Maramureş instanţa a reţinut următoarele:
Potrivit art. 6 din H.G. 1251/2005 „finanţarea învăţământului special şi special integrat se face din bugetele judeţelor unde funcţionează unitatea de învăţământ special, indiferent de domiciliul copiilor/elevilor/tinerilor cu cerinţe educative speciale” chematul în garanţie având calitatea de finanţator al instituţiei de învăţământ pârâte.
Reclamantul a chemat în judecată consiliul judeţean în considerarea raporturilor ce leagă angajatorul ­unitatea de învăţământ pârâtă ­de acest pârât, în condiţiile în care raporturile de muncă din sistemul bugetar au, pe lângă latura de drept privat, respectiv raportul concret dintre angajat şi angajator, şi o latură specifică dreptului public, căci nu se poate face abstracţie de faptul că salarizarea cadrelor didactice, ca şi a altor categorii de angajaţi din sistemul bugetar, este stabilită prin lege şi asigurată de la bugetele locale şi inclusiv de la bugetul de stat .
Legitimarea procesuală a consiliului nu trebuie analizată strict din perspectiva raporturilor juridice de muncă, ci trebuie raportată şi la prevederile legale evocate ce constituie temeiul pretenţiei formulate împotriva lor.
Fiind chemat în judecată raportat la calitatea lui de autoritate publică locală, devin incidente dispoziţiile art. 1 al. 1 şi art. 2 al. 1 lit. b din Legea 554/2004, consiliul judeţean având atât capacitate, cât şi calitate procesuală.
Examinând actele şi lucrările dosarului, tribunalul a reţinut următoarele:
În ceea ce priveşte fondul cauzei, s­a reţinut că membrii de sindicat reprezentaţi în cauză constituie personalul didactic şi didactic auxiliar al pârâtului Centrul Judeţean de Resurse şi Asistenţă Educaţională Maramureş.
Prin cererea formulată au solicitat instanţei obligarea angajatorului lor de a le calcula salariile, începând de la data de 01.10.2010 şi până la 13.05.2011, utilizând coeficientul de multiplicare 1,000 cu valoarea de 400,00 lei în con­formitate cu prevederile Legii 330/2009 privind salarizarea unitară a persona­lului plătit din fonduri publice, coroborate cu prevederile Legii 221/2008 de a­probare cu modificări a O.G. 15/2008 şi de a le plăti diferenţele de drepturi salariale neacordate, reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale efectiv încasate şi cele cuvenite .
Prin dispoziţiile OG nr. 15/2008, privind creşterile salariale ale persona­lului din învăţământ pe anul 2008, art. 1 alin. 1 lit. b şi c, se stabilea valoarea coeficientului de multiplicare 1,000, astfel încât, în anumite intervale de timp, se asigura o creştere a drepturilor salariale ale personalului didactic auxiliar pentru anul 2008 cu 16% mai mult faţă de nivelul din 31 decembrie 2007.
Acest act normativ a fost aprobat cu modificări de către Parlamentul Ro­mâniei prin Legea nr. 221/2008, principala modificare constând în majorarea coeficientului de multiplicare 1,000 la 400,00 lei pentru perioada 1 octombrie ­31.12.2008, aceasta reprezentând valoarea de referinţă pentru creşterile salariale ulterioare.
Această valoare a fost diminuată prin ordonanţe de urgenţă succesive care au fost ulterior declarate neconstituţionale prin decizii ale Curţii Constituţionale. Curtea Constituţională a stabilit că adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în scopul contracarării unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ adoptate de Parlament încalcă articolul 1 alin. 4, art. 61 alin. 1 şi art. 115 alin. 4 din Constituţie. (Decizia nr. 1221/12 noiembrie 2008, Decizia nr. 842/2 iunie 2009, Decizia nr. 989/30 iunie 2009).
Prin Decizia nr. 3/2011 privind recursul în interesul legii publicată in Monitorul Oficial nr. 350 din 19/05/2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008, astfel cum a fost aprobată şi modificată prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite funcţiilor didactice potrivit acestui act normativ şi drepturile salariale efectiv încasate, cu începere de la 1 octombrie 2008 şi până la data de 31 decembrie 2009 ca efect al deciziilor Curţii Constituţionale prin care au fost declarate neconstituţionale ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr. 136/2008, nr. 151/2008 şi nr. 1/2009.
Potrivit art. 330^ 7 al. 4 din Codul de procedură civilă, dezlegarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, printr­o decizie în interesul legii, problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanţe de la data publicării în Monitorul Oficial.
În ce priveşte aplicarea dispoziţiilor Legii 221/2008 şi în anul 2010, instanţa reţine următoarele:
Art. 7 alin. 2 din Legea 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice menţiona că „realizarea trecerii de la actualul sistem de salarizare la noul sistem de salarizare se efectuează în mod etapizat, astfel încât în perioada de implementare a prezentei legi nici o persoană să nu înregistreze o diminuare a salariului brut de care beneficiază potrivit actualelor reglementări”, iar art. 12 alin. 3 din acelaşi act normativ precizează că „în anul 2010, salariile, soldele şi indemnizaţiile lunare de încadrare se stabilesc potrivit art. 30 alin. 5 fără a fi utilizaţi coeficienţii de ierarhizare prevăzuţi în anexele la prezenta lege.”
Art. 30 alin. 5 din Legea 330/2009 prevedea că „în anul 2010, personalul aflat în funcţie la 31 decembrie 2009 îşi va păstra salariul avut, fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009, astfel:
a) noul salariu de bază, solda funcţiei de bază sau, după caz, indemnizaţia lunară de încadrare va fi cel/cea corespunzătoare funcţiilor din luna decembrie 2009, la care se adaugă sporurile care se introduc în acesta/aceasta potrivit anexelor la prezenta lege;
b) sporurile prevăzute în anexele la prezenta lege rămase în afara salariului de bază, soldei funcţiei de bază sau, după caz, indemnizaţiei lunare de încadrare se vor acorda într­un cuantum care să conducă la o valoare egală cu suma calculată pentru luna decembrie 2009.”
Însă, ţinând seama de faptul că prevederile Legii­cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice intraseră în vigoare la 1 ianuarie 2010, dar nici acest act normativ şi nici Legea nr. 329/2009 nu conţineau vreo reglementare expresă cu privire la modul de încadrare a personalului din aceste instituţii şi la modul de salarizare a acestuia după expirarea contractelor colective de muncă, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, publicată în M.O. nr. 62 din 27 ianuarie 2010.
Potrivit art. 5 al. 1 din O.U.G. nr. 1/2010, începând cu luna ianuarie 2010, personalul aflat în funcţie la 31 decembrie 2009 îşi păstra salariul, solda sau, după caz, indemnizaţia lunară de încadrare brut/brută avute la această dată, fără a fi afectate de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009 prevăzute la art. 10 din Legea nr. 329/2009.
Pentru personalul didactic din învăţământ art. 5 al. 6 din O.U.G. nr. 1/2010 prevedea că reîncadrarea la data de 1 ianuarie 2010 se face luând în calcul salariile de bază la data de 31 decembrie 2009, stabilite în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2009 privind unele măsuri în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar pentru perioada mai ­decembrie 2009, aprobată prin Legea nr. 300/2009.
Însă, cum prin Decizia nr. 3 din 4 aprilie 2011 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul în interesul legii care viza aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 221/2008 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, stabilind că acestea se aplică pe toată perioada cuprinsă între 1 octombrie 2008 şi 31 decembrie 2009, instanţa apreciază că reîncadrarea personalului didactic din învăţământ la data de 1 ianuarie 2010 nu se poate realiza altfel decât pe coeficienţii şi salariul avut în plată la 31 decembrie 2009, stabilit în conformitate cu Legea nr. 221/2008, şi nu cu Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2009.
O altă interpretare a prevederilor art. 5 al. 6 din O.U.G. 1/2010 ar conduce la nesocotirea deciziei susmenţionate, dar şi a considerentelor de principiu rezultate din deciziile Curţii Constituţionale pronunţate în materia salarizării cadrelor didactice.
Acest aspect l­a reţinut şi Curtea Constituţională în Deciziile nr. 877 din 28 iunie 2011 şi 1376/18 octombrie 2011.
Faţă de considerentele expuse, instanţa a admis petitul din cererea reclamantului având ca obiect obligarea angajatorului de a calcula salariile membrilor de sindicat reprezentaţi, începând de la data de 01.01.2010 şi până la 13.05.2011, utilizând coeficientul de multiplicare 1,000 cu valoarea de 400,00 lei în conformitate cu prevederile Legii 330/2009 şi a O.U.G. 1/2010, coroborate cu prevederile Legii 221/2008 de aprobare cu modificări a O.G. 15/2008 şi de a le plăti diferenţele de drepturi salariale neacordate, reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite şi cele efectiv încasate.
Instanţa a obligat pârâţii Consiliul Judeţean Maramureş şi Ministerul Finanţelor Publice să aloce unităţii de învăţământ sumele necesare pentru plata drepturilor salariale mai sus menţionate, având în vedere aceleaşi considerente care au fundamentat respingerea excepţiei lipsei calităţii lor procesuale pasive.
Instanţa a respins cererea reclamatului privind obligarea unităţii de învăţământ pârâte la completarea corespunzătoare a carnetelor de muncă a membrilor de sindicat, având în vedere că aceasta nu mai este deţinătoarea carnetelor de muncă, iar potrivit art. 6 al. 2 lit. d din H.G. nr. 257 din 20 martie 2011 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, prezenta hotărâre judecătorească reprezintă un document doveditor al drepturilor salariale pe care le­a recunoscut în favoarea membrilor de sindicat.
Prin încheierea civilă din data de 02.02.2012, pronunţată în dosarul cu nr. de mai sus, Tribunalul a dispus îndreptarea erorii materiale din sentinţa civilă nr. 10 prin încheierea din data de 02.02.2012, în sensul că a fost trecut data şedinţei ca fiind „03 ianuarie 2012” în loc de „03 ianuarie 2011”.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice prin D.G.F.P. Maramureş, solicitând modificarea sentinţei atacate în sensul înlăturării obligaţiei Ministerului Finanţelor Publice la alocarea sumelor necesare plăţii drepturilor băneşti solicitate de Sindicatul Liber din Învăţământ Maramureş.
Pârâtul apreciază că nu are calitate procesuală pasivă în cauza dedusă judecăţii, prin prisma faptului că acesta nu are raporturi juridice cu reclamanţii.
Rolul esenţial in procesul bugetar şi în execuţia bugetara revine Guvernului, respectiv Parlamentului potrivit art. 17 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, Parlamentul fiind acela care adopta legile bugetare anuale si legile de rectificare elaborate de Guvern.
Reglementând rolul Guvernului la art.18 din aceeaşi lege, stabileşte că acesta asigura însăşi elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale si transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, precum si supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare bugetara si a contului general anual de execuţie.
Obligarea Ministerului Finanţelor Publice la alocarea sumelor solicitate de reclamanţi este lipsita de suport legal si în acelaşi timp imposibila, deoarece aceste sume trebuie propuse de către ordonatorii principali de credite conform art.34 alin.1 din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, iar Ministerul Finanţelor Publice sa fie autorizat in acest sens de către legiuitor.
Referitor la fondul cauzei, învederează recurentul că în raport de dispoziţiile art. 2 din OUG nr. 136/2008, drepturile salariale au fost corect stabilite.
De asemenea, recurentul a făcut trimiteri la Decizia nr. 10/19.09.2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În drept, au fost invocate prevederile art. 304 pct. 9 C.proc.civ.
Reclamantul intimat s­a opus admiterii recursului pentru motivele arătate prin întâmpinare.
Nu au fost administrate probe noi.
Recursul este fondat.
Potrivit obiectului acţiunii şi având în vedere motivaţia, în fapt şi în drept, pe care aceasta se fundamentează, Curtea apreciază că cererea de chemare în judecată a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice are un caracter accesoriu. Practic, prin introducerea acestui pârât în proces, se urmăreşte obligarea acestuia la alocarea către ordonatorii secundari, sau după caz, terţiari de credite a fondurilor necesare pentru plata drepturilor salariale solicitate. Prin urmare, partea reclamantă are în vedere raporturile care subzistă între pârâţii – unităţile de învăţământ, ca ordonatori finali de credite şi Ministerul Finanţelor, ca ordonator principal de credite.
Însă aceste raport nu are caracterul unui raport obligaţional, respectiv, calitatea de ordonator principal de credite a Ministerului Finanţelor Publice nu presupune existenţa obligaţiei implicite a acestuia de a aloca fondurile necesare către ordonatorii secundari/terţiari de credite, în sarcina cărora s­au instituit obligaţii de plată, sau după caz, de alocare, a unor drepturi salariale. Cu alte cuvinte, atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice în domeniul finanţelor publice nu cuprind o obligaţie de garanţie sau de despăgubire, astfel că între acest pârât şi instituţiile bugetare pârâte nu există un raport juridic obligaţional.
Între instituţiile publice pârâte chemate în judecată pentru plata drepturilor de natură salarială ori a ajutoarelor financiare şi Ministerul Finanţelor Publice există raporturi juridice de drept administrativ, care iau naştere în virtutea obligaţiilor legale reciproce şi specifice ce le revin în procesul bugetar, iar între Ministerul Finanţelor Publice şi instituţiile respective nu există nicio obligaţie de garanţie sau de despăgubire în cazul neexecutării de către o instituţie publică a obligaţiei ce îi incumbă fie în baza raportului juridic de muncă, fie în baza dispoziţiilor legii.
Este adevărat că, în cadrul procesului bugetar, Ministerul Finanţelor Publice repartizează ordonatorilor principali de credite sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget, dar nu are atribuţia de a vira acestora alte sume decât cele prevăzute în legea bugetului de stat şi cu respectarea acesteia.
Procedura legală de executare de către instituţiile publice a obligaţiilor stabilite prin titluri executorii este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul căreia ordonatorii principali de credite au obligaţia de diligenţă de a efectua demersurile legale în vederea asigurării în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare efectuării plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii, iar Ministerul Finanţelor Publice are rolul de a răspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, precum şi de a elabora proiectele de rectificare a acestor bugete, rol care se realizează prin atribuţiile prevăzute de art. 19 lit. a), g), h) şi i) din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv de art. 3 alin. (1) pct. 6­8, 11 şi 13 din Hotărârea Guvernului nr. 34/2009, cu modificările şi completările ulterioare.
În plus, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, cu modificările şi completările ulterioare, dispune în sensul că, în situaţia în care instituţiile publice nu îşi îndeplinesc obligaţia de plată în termenul prevăzut de art. 2 din ordonanţă, creditorul va putea recurge la procedura executării silite în conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură civilă şi ale altor dispoziţii legale aplicabile în materie.
În mod corelativ, obligaţiei de diligenţă ce revine instituţiilor publice în temeiul şi în executarea dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Finanţelor Publice are obligaţia de a efectua demersurile administrative necesare în vederea rectificării bugetului de stat.
Chiar în ipoteza în care ordonatorii de credite şi­ar îndeplini atribuţiile ce le revin în sensul formulării de propuneri de cuprindere în bugetul propriu a sumelor necesare plăţii obligaţiilor stabilite prin titluri executorii, iar Ministerul Finanţelor Publice, la rândul său, ar întocmi şi ar transmite spre aprobare propuneri de rectificare a bugetului de stat, dreptul de decizie aparţine legislativului.
În sensul expus s­a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care prin Decizia nr. 10 din 19 septembrie 2011 a admis recursurile în interesul legii formulate de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava şi a stabilit că: „În aplicarea dispoziţiilor art. 60 din Codul de procedură civilă raportat la art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 1­4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice formulată de către instituţiile publice angajatoare sau ordonatorii de credite cu privire la drepturile salariale ale personalului din sectorul bugetar ori la ajutorul financiar prevăzut în favoarea cadrelor didactice titulare şi/sau suplinitoare calificate din învăţământul preuniversitar de Legea nr. 315/2006 privind stimularea achiziţionării de cărţi sau de programe educaţionale pe suport electronic, necesare îmbunătăţirii calităţii activităţii didactice, în învăţământul preuniversitar, nu îndeplineşte cerinţele prevăzute de textul de lege”.
Potrivit dispoziţiilor art. 330 7 din Codul de procedură civilă decizia pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii este obligatorie pentru instanţele de judecată.
Chiar dacă decizia în interesul legii priveşte cererea de chemare în garanţie, care are un caracter incidental, Curtea opinează că efectele acesteia pot fi extinse şi în cazul cererilor accesorii, respectiv în situaţiile în care Ministerul Finanţelor Publice este chemat în judecată ca pârât, tocmai datorită finalităţii similare pe care o au cele două tipuri de cereri.
Ţinând seama de aceste considerente, Curtea găseşte întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de către recurent, astfel că în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. 1,3 C.proc.civ. va admite recursul şi va modifica în parte sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Vor fi menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei. (Judecător Daniela Griga)